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15. Februar 2024
Veröffentlichungsreihe – 55 von 107 Insights
Verpflichtende Sonderabgabe für Photovoltaik-Freiflächenanlagen in Brandenburg
- Briefing
Am 25. Januar 2024 hat der Landtag von Brandenburg die Einführung einer verpflichtenden Sonderabgabe für Photovoltaik-Freiflächenanlagen („Freiflächen-PV“) ab 2025 beschlossen. Hierdurch entstehen Anlagenbetreibern zukünftig erhebliche Mehrkosten bei der Errichtung entsprechender Anlagen in Brandenburg.
Damit setzt die Landesregierung ihren bisherigen Kurs fort, nachdem sie bereits 2019 eine Sondergabe für Windenergie (in wesentlich niedrigerem Umfang) eingeführt hatte. Auch ist Brandenburg eines der wenigen Bundesländer, welches von der Möglichkeit zur Förderung von Freiflächen-PV auf benachteiligten Gebieten keinen Gebrauch macht, sodass in dem einstigen Vorreiter-Bundesland zunehmend unattraktivere Konditionen für den Ausbau erneuerbarer Energien bestehen.
Im Folgenden haben unsere Experten aus dem Energierecht und Öffentlichen Recht das Photovoltaik-Freiflächenanlagen-Abgabengesetz (kurz BbgPVAbgG) im Detail beleuchtet:
Was regelt das neue Photovoltaik-Freiflächenanlagen-Abgabengesetz?
Das BbgPVAbgG gilt für Freiflächen-PV über einer Größe von 1 MW und verpflichtet die Anlagenbetreiber 2.000 EUR pro Megawatt und pro Jahr an die Standortgemeinde(n) zu zahlen. Dabei ist die Sonderabgabe in voller Höhe auch für das Inbetrieb- und Außerbetriebnahmejahr zu zahlen. Eine erste Ungenauigkeit mit Blick auf den Wortlaut des Gesetzes dürfte sich hierbei bereits aus der Formulierung Megawatt ergeben, da bei Freiflächen-PV in der Regel zwischen MW und MWp unterschieden wird.
Im Übrigen macht das BbgPVAbgG in seiner aktuellen Fassung keine Unterschiede hinsichtlich der Art der genutzten Freifläche, sodass hierunter auch besondere PV-Anlagen im Sinne von § 37 Abs. 1 Nr. 1 EEG fallen (z.B. Agri-PV-Anlagen). Gleiches gilt für die Art der Vermarktung; demnach gilt das BbgPVAbgG sowohl für EEG- als auch PPA-Anlagen.
Ab wann bin ich als Anlagenbetreiber verpflichtet, die Sonderabgabe zu zahlen?
Zur Bestimmung, welche Freiflächen-PV von der Sonderabgabe erstmals betroffenen sind, stellt das BbgPVAbgG ausschließlich auf das Datum der Inbetriebnahme ab. Demnach sind alle Anlagen betroffen, die nach dem 31. Dezember 2024 in Betrieb genommen werden.
Hierbei ist es unbeachtlich, ob die Anlage vor dem in Kraft treten des BbgPVAbgG genehmigt wurde, einen Zuschlag in einer EEG-Ausschreibung erhalten hat oder eine Verzögerung der Inbetriebnahme auf nicht von den Anlagenbetreibern beeinflussbare Ereignisse zurückzuführen ist. Auch sieht das Gesetz keine Ausnahmen oder ein Rangverhältnis zwischen bereits vereinbarten Zahlungen nach § 6 EEG vor. Im Zweifel ist davon auszugehen, dass beide Zahlungen nebeneinander Anwendung finden. Anders als in § 6 Abs. 5 EEG ist für die Sonderabgabe jedoch keine Erstattung im Rahmen der Endabrechnung durch den Netzbetreiber vorgesehen.
Im Detail ist der zeitliche Anwendungsbereich mit erheblichen Rechtsunsicherheiten verbunden, da das BbgPVAbgG weder den Begriff der Inbetriebnahme noch den Anlagenbegriff näher definiert oder diesbezüglich auf die Begriffsbestimmungen im EEG verweist. Insbesondere hinsichtlich der Inbetriebnahme kann es aber einen entscheidenden Unterschied machen, ob hierfür ein Anschluss ans Netz erforderlich ist oder nicht. Unterschiede ergeben sich auch bei der Anwendung des sog. engen Anlagenbegriffes mit einer Anlagenzusammenfassung im Sinne des EEG (§§ 3 Nr. 30, 24 EEG) oder dem vom BGH geprägten weiten Anlagenbegriff (Urt. v. 4.11.2015 - VIII ZR 244/14). Ohne eine Klärung dieser praxisrelevanten Fragen bleibt beispielsweise unklar, was passiert, wenn ein Teil einer größeren Gesamtanlage vor dem 1. Januar 2025 in Betrieb geht, ein anderer Teil aber erst danach.
Was ist der Hintergrund des BbgPVAbgG?
Laut der Gesetzesbegründung werden die energiepolitischen Ziele des Landes Brandenburg beim Ausbau der erneuerbaren Energien zunehmend vor Ort infrage gestellt. Der Gesetzgeber verfolgt mit dem BbgPVAbgG daher das Ziel, mehr Akzeptanz für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu erlangen. Hierbei stellt der Gesetzgeber auch darauf ab, dass Zahlungen nach § 6 EEG freiwillig und bei nicht EEG-Anlagen rückläufig seien, sodass es einer Verpflichtung bedürfe, um den betroffenen Kommunen eine finanzielle Teilhabe zu sichern. Unsere Erfahrungen aus der Beratungspraxis spiegeln dieses Bild nur teilweise wider. Insbesondere sehen wir bei den Anlagenbetreibern ein hohes Entgegenkommen gegenüber den Gemeinden, diese gemäß § 6 EEG (unabhängig von der Vermarktungsform) zu beteiligen. Ein größeres Problem bei der Akzeptanz resultiert u.E. eher daraus, dass die Gemeinde gem. § 6 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 EEG stets in Vorleistung gehen muss, da entsprechende Verträge erst nach dem Satzungsbeschluss für den B-Plan geschlossen werden dürften. Ein zusätzliches Problem ist das Netzentgeltparadoxon, nachdem sich Regionen mit viel erneuerbarer Energie immer höheren Netzentgelten ausgesetzt sehen und somit für den eigentlich gewollten Ausbau „bestraft“ werden.
Welche Auswirkungen hat das BbgPVAbgG für die Praxis ?
Das BbgPVAbgG führt dazu, dass die Errichtung von PV-Anlagen in Brandenburg teurer wird. Bei einer Anlage mit 50 MW ergibt sich z.B. über 25 Jahre ein Mehrbetrag von EUR 2,5 Mio. Anlagenbetreiber bereits geplanter sowie ggfs. sich bereits im Bau befindender Projekte müssen diese Mehrkosten in ihrer Wirtschaftlichkeitsberechnung nachkalkulieren. Selbiges wird die finanzierende Bank machen und ggf. Eigenkapital von den Anlagenbetreibern nachfordern. Im Worst-Case könnte es sogar zu einem Projektabbruch kommen, wenn die Wirtschaftlichkeit aufgrund der Sonderabgabe nicht mehr gegeben ist.
Für Gemeinden wird aufgrund der hohen finanziellen Belastung über die Sonderabgabe kaum noch eine Beteiligung gem. § 6 EEG stattfinden und die Grundstückseigentümer werden zukünftig ggf. nur noch eine geringere Pacht für die Fläche der PV-Anlage angeboten bekommen.
Für bereits geschlossene Verträge mit der Gemeinde oder mit Grundstückseigentümern stellt sich die Frage, inwieweit solche Ereignisse vom Vertrag abgebildet sind oder zumindest Raum für Nachverhandlungen eröffnen.
Welche juristischen Bedenken bestehen gegen die Sondergabe?
Aus unserer Sicht bestehen durchaus allgemeine sowie individuelle verfassungsrechtliche Bedenken gegen das BbgPVAbgG. Insbesondere stellt sich die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz, der Vereinbarkeit mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe sowie der Wahrung der Grundrechte.
- Gesetzgebungskompetenz: Das Land Brandenburg stützt das Gesetz auf § 22b Abs. 6 EEG, wonach die Länder weitergehende Bestimmungen zur Bürgerbeteiligung und Steigerung der Akzeptanz für den Bau von Anlagen erlassen können. Im Grundsatz geht das BVerfG – in seiner Entscheidung zum Gemeindebeteiligungsgesetz in Mecklenburg-Vorpommern (BüGembeteilG M-V) – davon aus, dass hiervon auch die Einführung entsprechender Sonderabgaben erfasst wird (BVerfG, Beschl. v. 23. März 2022 – 1 BvR 1187.17). Insoweit war es der Landesregierung von Mecklenburg-Vorpommern gelungen, mithilfe repräsentativer Umfragen sowohl auf Landes- als auch Bundesebene plausibel zu machen, dass die Sonderabgabe tatsächlich zu einer Akzeptanzsteigerung führt.
In Brandenburg wurden weder entsprechende Umfragen durchgeführt noch sind die Abgabenhöhe oder die Berechnungsarithmetik dieselben wie in Mecklenburg-Vorpommern. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob jegliche Abgabenhöhe noch von dem Zweck der Akzeptanzsteigerung umfasst sein kann oder ob der Gesetzgebungskompetenz nach § 22b Abs. 6 EEG Grenzen gesetzt sind.
- Sonderabgabe: Allgemeine Voraussetzung für die Erhebung einer Sonderabgabe ist unter anderem, dass die in Anspruch genommene Gruppe eine besondere Finanzierungsverantwortung für den Zweck der Sonderabgabe innehat und die eingenommenen Gelder gruppennützig und im Sinne dieser besonderen Finanzierungsaufgabe verwendet werden. Ob diese Voraussetzungen bei der in § 4 BbgPVAbgG festgelegten Zweckbindung, insbesondere hinsichtlich der Aufwertung des Ortsbilds und ortsgebundener Strukturen oder der Verwendung der Gelder bei einer (vom Projekt unabhängigen anderen) Bauleitplanung wirklich erfüllt sind, ist aus unserer Sicht zumindest fraglich. Erstaunlicher Weise hat sich das BVerfG im Fall von Mecklenburg-Vorpommern nicht mit den finanzverfassungsrechtlichen Bedenken auseinander gesetzt.
- Wahrung der Grundrechte: Letztlich bestehen Zweifel, ob das Gesetz in jedem Fall die Grundrechte der Anlagenbetreiber (insb. Art. 12, 14 GG) wahrt. Dies gilt insbesondere für Konstellationen, in denen der Betreiber durch den Erhalt der Baugenehmigung bereits eine spezifische Rechtsposition erlangt hat oder durch den Abschluss gemeindlicher Verträge zur Beteiligung nach § 6 EEG bereits selbst zur Akzeptanz vor Ort beiträgt. Insoweit knüpft das BüGembeteilG M-V im Rahmen der Übergangsfristen z.B. nicht an die Inbetriebnahme, sondern an die Genehmigungserteilung an.
Eine Grundrechtsverletzung könnte auch dann vorliegen, wenn durch die Höhe der Abgabe das Projekt letztlich mangels Wirtschaftlichkeit in einem fortgeschrittenen Planungs- oder Realisierungsstadium vollständig entwertet wird. Auch die vollständige Belastung im Inbetrieb- und Außerbetriebnahmejahr sowie in Jahren mit einem erheblichen Minderbetrag sind u.E. juristisch bedenklich. Zwar hat das BVerfG im Falle des BüGembeteilG M-V den dortigen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG als gerechtfertigt angesehen, da der Gesetzgeber gleichermaßen verpflichtet sei, die Grundrechte seiner Bürger u.a. durch den Ausbau erneuerbarer Energie vor den Beeinträchtigungen durch den Klimawandel zu bewahren. Jedoch standen hier weder existenzgefährdende Folgen noch Rückwirkungsfragen im Raum. In Fällen der Existenzgefährdung würde sich das Argument „Förderung des Klimaschutzes“ sogar ins Gegenteil verkehren, da tatsächlich weniger erneuerbare Energie installiert werden würde. Das Fehlen von Härtefallregelungen und hinreichenden Übergangsvorschriften stellt die verfassungsrechtliche Legitimität somit im Einzelfall durchaus infrage.
Gibt es die Möglichkeit sich gegen das Gesetz oder die Zahlung der Sonderhabe gerichtlich zu wehren?
Für ein rechtliches Vorgehen gegen die Sonderabgabe bestehen für Betroffene zwei Möglichkeiten: Sie können sich zum einen mit einer Verfassungsbeschwerde beim BVerfG direkt gegen das Gesetz wenden oder, sobald sie zur Zahlung der Sonderabgabe herangezogen werden, Widerspruch und Anfechtungsklage gegen den behördlichen Abgabenbescheid erheben.
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