Aktualisierung des allgemeinen und sektoralen Produktsicherheitsrecht

Im November 2020 verabschiedete die Europäische Kommission ihre sogenannte „Neue Verbraucheragenda“, u.a. mit den Zielen gefährdete Verbraucher zu schützen, mehr Umweltfreundlichkeit und Sicherheit in der digitalen Welt zu schaffen und die internationale Zusammenarbeit zu verbessern. Da Gefahren von Betrug oder illegal verkauften Produkten durch den – nicht zuletzt aufgrund der Corona-Pandemie – zunehmenden Online-Handel angestiegen sind, sieht die Kommission die EU-Produktsicherheitspolitik als eine wesentliche Säule ihrer Verbraucheragenda zur Erreichung eines höheren Verbraucherschutzniveaus. Einer der zentralen Rechtsakte im Rahmen der EU-Produktsicherheitspolitik ist die Richtlinie 2001/95/EG („Produktsicherheitsrichtlinie“), die bislang sicherstellte, dass alle Nichtlebensmittelprodukte, die auf dem EU-Markt an Verbraucher verkauft werden, sicher sind. Um den durch neue Technologien und Online-Handel entstehenden neuen Herausforderungen für die Produktsicherheit wirksam zu begegnen und die Sicherheit der Verbraucher weiterhin sicherzustellen, hat die Europäische Kommission am 30. Juni 2021 einen Vorschlag für eine Verordnung über die allgemeine Produktsicherheit („Produktsicherheits-Verordnung“) gemacht, mit dem die veraltete Produktsicherheitsrichtlinie überarbeitet werden soll. Ergänzend hierzu hat die Europäische Kommission am 21. April 2021 einen Vorschlag für eine neue Maschinenverordnung veröffentlicht. Mit diesen Vorschlägen erfüllt die Kommission die „Maßnahme 9“ ihrer Verbraucheragenda. Vom Selben Tage stammt der Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung harmonisierter Vorschriften für Künstliche Intelligenz („KI-Verordnung“), womit die Kommission eine weitere Maßnahme ihrer Verbraucheragenda umgesetzt hat.

• Produktsicherheitsrichtlinie: Die neue vorgeschlagene Produktsicherheits-Verordnung wird die Produktsicherheitsrichtlinie ersetzen. Mit der Produktsicherheits-Verordnung werden neue Produktsicherheitsvorschriften für Online-Märkte eingeführt. Produkte gelten bereits beim Anbieten auf Shopping-Plattformen als „auf dem Markt bereitgestellt“ und können von der Marktaufsicht belangt werden. Hersteller außerhalb der EU müssen einen in der Union niedergelassenen Wirtschaftsakteur als Bevollmächtigten benennen, gegen den Durchsetzungsmaßnahmen gerichtet werden können. Die Marktüberwachungsbehörden sowie die nationalen Behörden werden dahingehend mit mehr Befugnissen ausgestattet, wie z.B. die Befugnis, Produkte von Online-Marktplätzen zu entfernen, oder Online-Mystery-Shopping durchzuführen.
  
  Ein weiteres wesentliches Element der Produktsicherheits-Verordnung ist dessen Funktion als Sicherheitsnetz durch Festlegung der Marktüberwachungsregeln für nicht harmonisierte Produkte (z.B. Möbel, Babyartikel oder Textilien) und deren Anpassung an Produkte, die in den Geltungsbereich der Harmonisierungsvorschriften fallen (die sog. harmonisierten Produkte, z.B. elektronische Geräte oder Medizinprodukte) und die in der Verordnung (EU) 2019/1020 („Marktüberwachungs-Verordnung“) festgelegt sind. Für alle Produkte gelten die gleichen Marktüberwachungsregeln. Schließlich werden auch die Rechte der Verbraucherinnen und Verbraucher gestärkt.
  
  Aktuell wird der Vorschlag noch vom Rat, dem EU-Parlament und der EU-Kommission verhandelt. Die Entscheidung des im Rahmen der Gesetzgebung im EU-Parlament obligatorisch zu konsultierenden Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses steht noch aus. Wann und in welcher Fassung die EU-Produktsicherheitsverordnung jedoch in Kraft treten wird, ist zurzeit nicht absehbar. Eine nationale Umsetzung in den Mitgliedstaaten wird jedenfalls nicht erforderlich sein. Die Verordnung ist direkt in den Mitgliedsstaaten anwendbar und wird weite Teile des deutschen Produktsicherheitsgesetzes („ProdSG“) obsolet machen. Daher empfiehlt es sich, die weitere Entwicklung im Auge zu behalten, um rechtzeitig darauf reagieren zu können.

• Maschinenverordnung: Auch die Richtlinie 2006/42/EG („Maschinenrichtlinie“) soll aktualisiert werden, um das Sicherheitsniveau weiter zu erhöhen und den neuesten IT-Innovationen in Bereichen wie Digitalisierung, künstliche Intelligenz und kollaborative Robotik Rechnung zu tragen. Durch die nunmehr vorgeschlagene Maschinenverordnung sollen Inkonsistenzen mit anderen EU-Produktvorschriften aufgelöst und bestehende regulatorische Lücken in der aktuellen Maschinenrichtlinie geschlossen werden.
  
  Die Publikation der Maschinenverordnung ist für dieses Jahr geplant, wobei eine Übergangsfrist von 30 Monaten vorgesehen ist, innerhalb derer die Maschinenverordnung noch nicht angewandt werden muss.

• KI-Verordnung: Die vorgeschlagene KI-Verordnung nimmt vorrangig Anbieter von KI-Systemen in die Pflicht und zwar für das Inverkehrbringen, die Inbetriebnahme und die Verwendung von Systemen der künstlichen Intelligenz. Die Verordnung verfolgt einen risikobasierten Ansatz und soll dabei Innovation und hohe ethische Standards künftig miteinander vereinbaren. Vorgesehen sind insgesamt vier Risikoklassen (unannehmbares, hohes, geringes und minimales Risiko). Die Maßnahmen reichen von Mindestanforderungen, welche durch Anbieter und Nutzer der Systeme erfüllt werden müssen, bis hin zu Verboten von KI-Systeme, die fundamentale Werte der EU verletzen. Unabhängig von der Risikoklasse gelten Transparenzvorgaben für bestimmte KI-Systeme, die spezifische Manipulationsrisiken aufweisen. KI-Systeme mit einem geringen oder minimalen Risiko unterliegen zwar keiner Regulierung, Anbieter solcher Systeme können sich aber freiwillig an Verhaltenskodizes orientieren.
  
  Die KI-Verordnung muss noch vom Europäischen Parlament und den Vertretern der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union im Europäischen Rat abgestimmt und genehmigt werden. Aktuell steht auch hier die Entscheidung des im Rahmen der Gesetzgebung im EU-Parlament obligatorisch zu konsultierenden Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses aus. Da vorgesehen ist, dass die KI-Verordnung zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten gilt, bleibt dieser Zeitraum als Übergangszeit für die Marktteilnehmer.

Spielzeug-Richtlinie: Darüber hinaus bereitet die Kommission auch eine Überarbeitung der Richtlinie 2009/48/EG („Spielzeug-Richtlinie“) vor. Das EU-Parlament hat sich erst im Februar dieses Jahrs für schärfere Sicherheitsauflagen für alle in der EU verkauften Spielzeuge ausgesprochen. Gefahren für die Privatsphäre und psychische Gesundheit der Kinder sieht das Parlament insbesondere in vernetztem Spielzeug. Zudem spricht sich das EU-Parlament ein Einfuhrverbot für Spielzeuge aus, die bestimmte Chemikalien wie beispielsweise "hormonell wirksame Stoffe" enthalten. Eine Konsultation unter dem Titel „Schutz von Kindern vor unsicherem Spielzeug und Stärkung des Binnenmarkts – Überarbeitung der Spielzeugrichtlinie“ läuft noch bis zum 25. Mai 2022. Die Annahme durch die EU-Kommission ist für das vierte Quartal 20222 geplant.

Bauprodukte-Verordnung: Am 30. März 2022 hat die EU-Kommission zudem einen Vorschlag zur Überarbeitung der Bauprodukte-Verordnung vorgelegt. Laut einer Stellungahme der Kommission soll mit der Überarbeitung der Bauprodukteverordnung folgende Zielsetzungen verfolgt werden: Gewährleistung eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts und des freien Verkehrs von Bauprodukten; Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung von Bauprodukten; Aktivierung des Beitrags des Bauökosystems zur Verwirklichung der Klima- und Nachhaltigkeitsziele und Unterstützung des digitalen Wandels als Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit des Systems. Nunmehr müssen sich Rat und EU-Parlament zu dem Vorschlag positionieren, bevor die Verhandlungen zu einer finalen Fassung beginnen können.

Aktualisierung des Produkthaftungsrechts

Reformbedarf besteht auch im Hinblick auf die seit 1985 geltende Richtlinie 85/374/EWG (nachfolgend „Produkthaftungsrichtlinie“), die im Hinblick auf die durch die Digitalisierung stark veränderte Produktwelt nachgeschärft werden soll. Eine im Jahre 2018 durchgeführte Bewertung der Produkthaftungsrichtlinie hatte ergeben, dass aufgrund der veralteten Konzepte und Begrifflichkeiten schwierig war, die Produkthaftungsrichtlinie in der digitalen Wirtschaft und Kreislaufwirtschaft anzuwenden. Auch der Nachweis von der Mangelhaftigkeit von komplexen Produkten und deren Ursache gestaltete sich für Verbraucher schwierig. Unklar war bzw. ist zudem, ob immaterielle Güter, wie Software und digitale Inhalte unter die Produkthaftungsrichtlinie fallen, insbesondere wenn diese getrennt von einem materiellen Produkt bereitgestellt werden. Um die Relevanz dieser Probleme zu prüfen, hat die Kommission eine Konsultation zur Anpassung der zivilrechtlichen Haftungsregeln an das digitale Zeitalter und an die Entwicklungen im Bereich der künstlichen Intelligenz („KI“) eingeleitet. In dieser Konsultation wurden auch die Probleme im Zusammenhang mit bestimmten Arten von KI aufgegriffen, insbesondere im Hinblick auf sog. Hoch-Risiko-KI-Systeme, die es erschweren, die potenziell haftbare Person zu identifizieren, das Verschulden dieser Person nachzuweisen oder den Fehler an einem Produkt und den ursächlichen Zusammenhang mit dem Schaden nachzuweisen.

Am 10. Januar 2022 wurde die Konsultation beendet. Eine Zusammenfassung der Konsultationsergebnisse zeigt, dass die Ansichten über einen Überarbeitungsbedarf der Produkthaftungsrichtlinie auseinandergehen. Im Streit stehen dabei insbesondere die Einführung einer möglichen Beweislastumkehr zugunsten der Verbraucherinnen und Verbraucher, die Berücksichtigung immaterieller Schäden, die Präzisierung des Begriffs „Produkt“ sowie die Entwicklung eigener Haftungsvorschriften für Hoch-Risiko-KI-Systeme. Die Annahme der Kommission ist aktuell für das dritte Quartal 2022 geplant.