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8. Juni 2021

Bundesverfassungsgericht verpflichtet Gesetzgeber zur schnelleren Klimaneutralität

  • In-depth analysis

Was bedeutet der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts für Industrie, Energie- und Gebäudewirtschaft?

Eine bedeutsame und wegweisende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die nicht nur für die nationale Klimagesetzgebung erhebliche Auswirkungen haben dürfte: Der erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit dem Beschluss vom 24. März 2021 (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20) entschieden, dass Regelungen des geltenden Klimaschutzgesetzes vom 12. Dezember 2019 (KSG 2019) mit den Grundrechten unvereinbar sind.

Damit forciert das Bundesverfassungsgericht die weitere Dekarbonisierung von Industrie, Energiewirtschaft, Verkehr und Immobilienmarkt. Bereits 2020 hatten Energieversorger und Industrieabnehmer in einer u. a. vom Bundesverband der Energie und -wasserwirtschaft (BDEW) durchgeführten Umfrage angegeben, dass bei der Beschaffung Dekarbonisierung inzwischen mindestens den gleichen Stellenwert einnimmt wie Digitalisierung. Konkret verstetigen sich zwei Entwicklungen, die auch in der Vergangenheit die regulatorische Beratung von Energieversorgern und Industriekunden geprägt hat:

  • In Zukunft wird ein noch größerer Fokus auf langfristigen Stromlieferverträge (PPAs) mit erneuerbaren Energien und grünen Gasen liegen, während die Bedeutung von Erdgas, Öl und Kohle abnehmen. Getrieben wird die steigende Nachfrage nach grünen Produkten insbesondere durch Industriekunden, die anlässlich ihrer Nachhaltigkeitsstrategien nach Wegen der Emissionsreduktion suchen. Allerdings werden auch Hemmnisse bei dem Rollout grüner Energieprodukte, etwa wegen komplizierter PPA-Verhandlungen, Komplexitäten bei der Bewertung, volatiler Einspeiseprofile und der geringen Standardisierung der Produkte gesehen. Der Ergebnisbewertung zufolge bedürfen grüne Energieprodukte daher spezifischer Absicherungsstrategien und hoch entwickelter Digitaltechnologien.
  • Die Bedeutung von Herkunftsnachweisen wächst. Durch sie kann ein Produkt nachweisbar als grün qualifiziert werden.

Die Politik hat – wohl nicht zuletzt aus wahltaktischen Überlegungen – schnell reagiert: In einem bereits vorliegenden Gesetzentwurf wurden die Klimaschutzziele umgehend angepasst. Allerdings fehlen weiterhin die konkreten Mittel, wie diese Ziele erreicht werden können.

Klimaschutzgesetz 2019

Mit dem KSG 2019 verfolgte der Gesetzgeber verstärkte Klimaschutzanstrengungen und den Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels. Grundlagen des KSG 2019 waren zum einen die Verpflichtung nach dem Pariser-Übereinkommen, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist, sowie zum anderen das Bekenntnis der Bundesrepublik, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen. Das KSG 2019 enthielt für die Erreichung der Ziele die Pflicht, die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 um 55 % gegenüber 1990 zu mindern und legte durch sektorenbezogene Jahresemissionsmengen die bis dahin geltenden Reduktionspfade fest. Eine Regelung über 2030 hinaus enthielt das Gesetz nicht. Die Bundesregierung sollte im Jahr 2025 für den Zeitraum nach 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung festsetzen.

Beschluss des Verfassungsgerichts

Durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde das KSG 2019 für mit den Grundrechten unvereinbar erklärt. Es fehlten hinreichende Maßgaben für die weitere Emissionsreduktion ab 2031. Das KSG berücksichtige die Dimension der intertemporalen Freiheitssicherung nicht – also, dass die Schonung künftiger Freiheiten und Rechte auch verlangt, den Übergang zur Klimaneutralität rechtzeitig einzuleiten. Der Gesetzgeber müsse daher frühzeitig transparente Maßnahmen formulieren, damit künftige Klimaschutzmaßnahmen Freiheitsrechte nicht weit drastischer beschneiden müssen.

Die nationalen Klimaschutzziele (§ 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2) verstießen gegen das aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit folgende Erfordernis, die nach Art. 20a GG verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend in grundrechtsschonender Weise über die Zeit zu verteilen. Zudem habe der Gesetzgeber die Fortschreibung des Treibhausgasreduktionspfads in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG verfassungsrechtlich unzureichend geregelt, weil es nicht ausreichend ist, die Bundesregierung lediglich dazu zu verpflichten, einmal – im Jahr 2025 – durch Rechtsverordnung eine weitere Festlegung zu treffen. Weiter stellte das Verfassungsgericht Leitplanken für die künftigen gesetzgeberischen Tätigkeiten auf, indem es Maßstäbe formulierte, wann die gesetzgeberische Tätigkeit offensichtlich ungeeignet (ein Schutzkonzept, das nicht das Ziel der Klimaneutralität verfolgte) oder völlig unzulänglich (ein Schutzkonzept, welches Klimawandel freien Lauf lässt und den grundrechtlichen Schutzauftrag allein durch sogenannte Anpassungsmaßnahmen umsetzt) wäre.

Gesetzgeberische Tätigkeit

Durch den Beschluss gewann der politische Prozess eine neue Dynamik und es kam bereits zu weitreichenden politischen Entscheidungen, die vom Bundestag noch in dieser Legislaturperiode umgesetzt werden sollen. Die geplanten Änderungen des KSG sehen eine deutliche Verschärfung der CO2-Emissionenvorgaben vor. So soll das Minderungsziel für 2030 um 10 Prozentpunkte auf mindestens 65 Prozent, für das Jahr 2040 auf mindestens 88 Prozent steigen. Einerseits sollen die bereits festgesetzten Jahresemissionsmengen der verschiedenen Sektoren für die Jahre 2023 bis 2030 im Einklang mit den Klimaschutzzielen aktualisiert werden. Andererseits sieht das Gesetz auf dem Weg dorthin in den 2030er Jahren sektorübergreifende jährliche Minderungsziele vor. Im Jahr 2024 sollen die jährlichen Minderungsziele der einzelnen Sektoren für die Jahre 2031 bis 2040 durch die Bundesregierung per Rechtsverordnung verbindlich vorgegeben werden. Bis zum Jahr 2045 – und somit fünf Jahre früher als noch im KSG 2019 vorgesehen – ist zudem geplant, dass Deutschland CO2-Neutralität erreicht. Nach dem Jahr 2050 strebt die Bundesregierung negative Emissionen an. Zu diesem Zeitpunkt soll also Deutschland mehr Treibhausgase in natürlichen Senken einbinden, als es ausstößt. Begleitend zur Novellierung des KSG hat die Bundesregierung eine Erklärung zum „Klimapakt Deutschland“ verabschiedet, durch welche zahlreiche unterstützende Maßnahmen in den verschiedenen Sektoren umgesetzt werden sollen.

Zudem wurde parallel zu den Diskussionen um die Novellierung des KSG bereits schon jetzt das Gesetz zur Weiterentwicklung der Treibhausgasminderungsquoten durch den Bundestag beschlossen. Mit dieser Novellierung wurde der Wachstumspfad neu gefasst und die Treibhausgasminderungsquote von aktuell sechs auf 25 Prozent bis zum Jahr 2030 erhöht. Damit soll Deutschland eine Vorreiterrolle bei dem Einsatz Erneuerbarer Energien im Verkehrssektor zukommen. Vor allem für Mineralölunternehmen wird diese Erhöhung zur Folge haben, dass diese nunmehr verstärkt erneuerbaren Energien einsetzen müssen, wie etwa grünen Wasserstoff, erneuerbar erzeugten Strom oder Biokraftstoffe, um gemäß der Treibhausgasminderungs-Quote die Treibhausgasemissionen ihrer Kraftstoffe zu senken. Auch soll neben dem Einsatz von strombasierten Kraftstoff auf Basis von grünen Wasserstoff sowie fortschrittlicher Biokraftstoffe, die aus Abfall- und Reststoffen gewonnen werden, der Ausbau der bundesweiten Ladeinfrastruktur für E-Autos durch eine dreifache Anrechnung innerhalb der Treibhausgasminderungsquote gefördert werden.

Erhebliche Veränderungen in der Energiewirtschaft

Die weitreichendsten Änderungen erfolgen wohl in der Energiewirtschaft, da sie nicht nur die Dekarbonisierung vorantreiben muss, sondern wegen des Anstiegs der E-Mobilität sowie einer weiter zunehmenden stromintensiven Digitalisierung und Wärmeversorgung auch einen deutlich gewachsenen Elektrizitätsbedarf zu bewerkstelligen hat. Zu diesem Balanceakt kommt noch hinzu, dass die Energiewirtschaft ihre Emissionen um weitere 38% von ursprünglich 175 Mio. Tonnen CO2 auf jetzt nur noch 108 Mio. Tonnen CO2 reduzieren soll und damit die höchsten zusätzlichen CO2-Einsparungen bis 2030 erbringen soll.

Ausbau der Erneuerbaren Energien

Dem Ausbau der Erneuerbaren Energien dürfte zur Erreichung dieser Ziele eine Schlüsselrolle zukommen. Hierzu zählen vor allem die Ersetzung bisheriger fossiler Kraftwerke durch Erneuerbare Energien. So müssten zur Erreichung der Ziele u.a. Jahr für Jahr neue PV-Anlagen mit einer Leistung von zehn Gigawatt (doppelt so viel wie zuletzt) sowie Windenergieanlagen von sieben Gigawatt (beinahe Verfünffachung des Tempos) gebaut werden. Obgleich ein solcher Ausbau politisch gewollt ist, dürften kurzfristig die bereits bekannten Schwierigkeiten bestehen bleiben: Zu geringe Ausweisung von Flächen, langwierige und komplexe Genehmigungsverfahren, langsamer Netzausbau.

Für die zeitnahe Erreichung des schnelleren Ausbaus sind daher begleitende regulatorische Maßnahmen erforderlich und von einer künftigen Regierung zu erwarten. Hierzu zählen z.B. die Schaffung eigener Energieinfrastruktursenate beim Bundesverwaltungsgericht. Auch ein Beschleunigungsgesetz für Anlagen zur Energieerzeugung aus Erneuerbaren Energien sowie Änderungen im Planungsrecht wären erfreuliche regulatorische Maßnahmen, um die künftigen Herausforderungen in der Energiewirtschaft zu bewerkstelligen. Derartige Mittel oder Ausbaupfade fehlen im aktuellen Entwurf des ersten KSG-Änderungsgesetzes. Denkbar sind im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aber auch noch weitreichendere Lockerungen in der Regulierung sowie zugleich Verschärfungen in den Anforderungen an Vorhaben, wie z.B. die Berücksichtigung des CO2-Fußabdrucks im Rahmen der Genehmigung sowie der verpflichtende Einsatz von CO2 neutral hergestellten Baustoffen. Das Bundesverfassungsgericht stellt jedenfalls klar, dass selbst gravierende Freiheitseinbußen zum Schutz des Klimas verhältnismäßig und verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein können, und billigt dem Gesetzgeber damit einen weitreichenden Gestaltungsspielraum.

Neben gesetzgeberischen Aktivitäten werden allerdings auch technische Innovationen, wie z.B. schwimmende Windkraftanlagen sowie die Dezentralisierung der Energieerzeugung eine Rolle beim Ausbau der Erneuerbaren Energien spielen. Bei der Dezentralisierung der Energieerzeugung dürften vor allem neben der zunehmenden Nutzung „klassischer” Photovoltaikdachanlagen auch stromerzeugende Baustoffe wie Bifaziale Module, bspw. als Grundstücksumgrenzung, Fassadenanlagen oder PV-Carports eine immer größere Rolle spielen, die eine vor Ort Verwendung der Energie ermöglichen. Diese Entwicklung zeigte sich schon jüngst in landesgesetzgeberischen Aktivitäten zur Schaffung einer Pflicht zur Verwendung von Solarmodulen bei Neubauten.

Verschärft dürfte der Anpassungs- und Veränderungsdruck in der Energiewirtschaft zudem dadurch werden, dass ein Festhalten am Kohlekompromiss, in dem der Kohleausstieg bis zum Jahr 2038 vorgesehen ist, trotz anderslautender politischer Bekundungen von gesetzgeberischen Klimaschutzmaßnahmen nicht unberührt bleiben wird. So wird in einem von der Prognos AG, Öko-Institut und Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt, Energie erstellten Papier vorgeschlagen, den Kohleausstieg bereits im Jahr 2030 zu vollziehen. Der Anteil der Erneuerbaren Energien an der Stromproduktion müsste dann bei rund 70 Prozent liegen. In diesem Zusammenhang könnte eine Erweiterung des EEG 2021 nötig sein, um einen Ausbau über das bisherige Ziel von 65 Prozent zu beschleunigen. Denn die für die Klimaneutralität erforderliche Primärenergie der Zukunft wird nicht mehr aus fossilen Brennstoffen, sondern erneuerbaren Energien stammen. Auch dies zeigt die Bedeutung der schnellen Schaffung von alternativen Energieträgern.

Wasserstoffausbau

Ebenso dürfte ein beschleunigtes Wachstum der Wasserstoffwirtschaft durch Vorziehen der Planungen für die Bereitstellung und den Einsatz von Wasserstoff in allen geeigneten Bereichen erfolgen. Wasserstoff gilt als Schlüssel zur Dekarbonisierung verschiedener energieintensiver Industrien, in denen eine anderweitige Emissionsminderung nicht oder nur schwer möglich ist. Die Herstellung ist jedoch im Vergleich zu konventionellen Energieträgern mit vergleichsweise hohen Kosten verbunden und daher noch nicht konkurrenzfähig. Politisch wird ein besonderer Fokus auf die Offshore-Wasserstofferzeugung und die hierfür erforderliche Infrastruktur gelegt. Die Bunderegierung plant in diesem Bereich in den nächsten Jahren acht Milliarden Euro zu investieren. Bis 2030 sollen so Elektrolysekapazitäten von 5 GW entstehen, bis 2040 gar 10 GW. CO2-Einsparpotenziale sieht die Bundesregierung vor allem beim Einsatz in der Chemie-Industrie. Unternehmen planen bis zum Jahr 2040 weltweit Produktionsanlagen (Elektrolyseure) mit einer Gesamtleistung von 214 GW. Auch auf EU-Ebene wurde bereits eine Wasserstoffstrategie vorgelegt, nach der Wasserstofftechnologien und -systeme als wichtige europäische Wertschöpfungskette im Rahmen von Important Projects of Common European Interest gefördert werden. Der deutsche Gesetzgeber hat bereits als Übergangslösung bis zum Erlass eines europäischen Regulierungsrahmen Vorschläge für den Aufbau einer Infrastruktur für den Transport von Wasserstoff vorgelegt. Erforderlich bleibt damit jedoch weiterhin die Schaffung regulatorischer Rahmenbedingungen für Herstellung, Transport und Nachfrage, die den Ausbau konstruktiv begleiten und damit langfristige Investitionsentscheidungen in industrielle Projekte ermöglichen.

Dekarbonisierung im Gebäudesektor

Der Gebäudesektor ist derzeit für 40 Prozent des Energieverbrauchs sowie 36 Prozent der Treibhausgasemissionen in der EU verantwortlich und wird aufgrund dieses hohen Energie- und Emissionsaufkommen künftig stärker in den Fokus der Reduzierungsanstrengungen rücken. Um das europäische Emissionsminderungsziel von 55 Prozent bis 2030 zu erreichen, sollte die EU die Treibhausgasemissionen von Gebäuden um 60 Prozent den entsprechenden Endenergieverbrauch um 14 Prozent sowie den Energieverbrauch für Heizung und Kühlung um 18 Prozent reduzieren.

Dieser Handlungsbedarf ist auch auf nationaler Ebene erkennbar. Als einziger Sektor verfehlte der Gebäudesektor die sektorspezifischen Ziele für 2020: Statt im Vergleich zu 1990 in 2020 40 Prozent der Emissionen einzusparen, wurden lediglich 35,7 Prozent eingespart. Dies sei insbesondere auf einen Emissionsanstieg der privaten Haushalte zurückzuführen. Wie der Expertenrat am 15. April 2021 bestätigte, muss deshalb bis zum 15. Juli 2021 ein Sofortprogramm für den Sektor vorgelegt werden. Hierdurch muss im Einklang mit dem KSG ein Ausgleich der Überschreitung der zulässigen Jahresemissionsmenge erreicht werden.

Ein potentielles Medium für die künftige Emissionsreduzierung könnte zudem grundsätzlich das Gebäudeenergiegesetz (GEG) darstellen. Allerdings sieht das Gesetz bisher noch keine im Vergleich zu seiner Vorgängerregelung strengeren Standards vor. Insofern gilt es zu beobachten, ob bei der nächsten Überprüfung der geltenden Energieanforderungen für Neu- und Bestandsbauten, die von der Bundesregierung für 2023 vorgesehen war und nun auf Anfang 2022 vorgezogen wurde, derartige Vorgaben bzw. restriktivere Maßnahmen aufgenommen werden.

Auf europäischer Ebene soll die sog. Strategie einer „Renovierungswelle“ der EU für den Gebäudesektor Abhilfe schaffen, welche am 14. Oktober 2020 beschlossen wurde und die Förderung der energetischen Sanierung von Gebäuden in der EU beinhaltet. Aktuell werden in der EU jährlich lediglich 11 Prozent des Gebäudebestands renoviert; Renovierungsarbeiten hinsichtlich einer verbesserten Energieeffizienz bilden hiervon sogar nur einen Bruchteil. So liegt der gewichtete jährliche Anteil der energetischen Renovierungen gegenwärtig nur bei etwa 1 Prozent der etwa 220 Mio. Gebäude auf dem Unionsgebiet. Die Quote der Renovierungen soll sich durch die Strategie bis 2030 mindestens verdoppeln und zugleich die durchschnittlichen Energieeffizienzgewinne steigern. Als Zielwert wird die Renovierung von 35 Mio. Gebäuden genannt. Hierdurch sollen bis zu 160,000 zusätzliche „grüne“ Arbeitsplätze geschaffen werden. Denn mittels Dekarbonisierung in der Gebäudebranche könnte in der Zukunft wieder ein Anstieg an Bautätigkeit ausgelöst werden. Dies ist essentiell, da während der COVID-19-Pandemie die Bautätigkeit gegenüber 2019 um 15,7 Prozent zurückgegangen ist; auch die Investitionen in Energieeffizienz verringerten sich um 12 Prozent.

Nach dem Klimaschutz-Sofortprogramms 2022 der Bundesregierung sollen etwa künftige Förderungen zunehmend auf elektrische Wärmepumpen als wichtigste zukunftsfähige Wärmetechnologie im Gebäudebestand fokussiert sein. Fossile Heizungen sollen demnach aus den Förderprogrammen des Bundes ab 2023 keine Förderungen mehr erhalten.

Darüber hinaus ist zu erwarten, dass die Klimaziele künftig die Umweltverträglichkeitsprüfung neuer Industrie- und Anlagenprojekte beeinflussen werden. Das Gesetz über die Umweltverträglichkeit (UVPG) umfasst zwar explizite Anforderungen an die Berücksichtigung der Anfälligkeit eines Vorhabens für die Folgen des Klimawandels. Allerdings kommt diesen Anforderungen gegenwärtig nur eine klarstellende Wirkung zu. Es bleibt abzuwarten, wie zukünftig Standards und konkrete Emissionsvorgaben für einzelne Sektoren in die Umweltverträglichkeitsprüfung Eingang finden werden.

Fazit

Unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurden bereits in einem Gesetzesentwurf zur Überarbeitung des KSG 2019 die Ziele zur CO2-Reduktion angepasst. Hierbei soll die Energiewirtschaft den größten Anteil der erweiterten CO2-Reduktion erreichen. Bisher fehlt es in dem Entwurf jedoch an Mitteln zur Erreichung der modifizierten Ziele, wie etwa Maßnahmen zum Ausbau der Erneuerbaren Energien. Es bleibt abzuwarten, ob noch in dieser Legislaturperiode das überarbeitete KSG erlassen wird.

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