Im Koalitionsvertrag vom 9. April 2025 haben CDU und SPD trotz vereinzelter Vorstöße die Einführung einer Pkw-Maut nicht unmittelbar aufgegriffen. Allerdings hält sich die designierte Bundesregierung diese Option durchaus offen. So heißt es im Abschnitt „Verkehr“ des Koalitionsvertrags, ein „Drei-Säulen-Modell“ werde angestrebt, das auch eine „Nutzerfinanzierung“ beinhalten solle. Ebenso sollen ÖPP-Modelle zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur zum Tragen kommen. Die Bundesregierung will prüfen, wie sich die Autobahn GmbH dauerhaft stabil finanzieren kann. Insofern ist es denkbar, dass das Thema Pkw-Maut zu einem späteren Zeitpunkt wieder auf der Tagesordnung kommt. Vor diesem Hintergrund betrachten wir im Folgenden Ansätze für die Einführung einer Pkw-Maut in Deutschland.
Historie
Bereits in den 1990er-Jahren gab es erste Diskussionen über die Einführung einer Pkw-Maut. Im Jahr 2005 lehnte das Kabinett Merkel I den Ansatz ab, das Autobahnnetz zu privatisieren und eine solche Maut einzurichten. Zwar erwog im Kabinett Merkel II Verkehrsminister Peter Ramsauer (CSU) eine Maut für die Zukunft, relativierte aber kurz darauf wieder, von einer Pkw-Maut sei im Koalitionsvertrag nicht die Rede.
Nachdem die CSU im Bundestagswahlkampf 2013 mit der Einführung einer Maut für im Ausland zugelassene Fahrzeuge geworben hatte, fand die sog. Infrastrukturabgabe Einzug in den Koalitionsvertrag des Kabinetts Merkel III. Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) präsentierte 2014 ein Konzept, das eine Abgabe für alle PKW vorsah, jedoch deutsche Steuerzahler als Ausgleich bei der Kfz-Steuer entlastete. Auf dieser Grundlage beschloss der deutsche Gesetzgeber 2015 das Infrastrukturabgabengesetz (InfrAG), welches im Juni desselben Jahres in Kraft trat. Die Europäische Kommission sah die neuen Regelungen als diskriminierend gegenüber ausländischen Fahrern an und leitete ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Dieses wurde zwar 2016 aufgrund eines verhandelten Kompromisses nicht weiter verfolgt. Die praktische Umsetzung des InfrAG wurde allerdings vorerst ausgesetzt.
Im Kabinett Merkel IV schloss schließlich Verkehrsminister Andreas Scheuer (CSU) einen Betreibervertrag mit zwei privaten Unternehmen zur Umsetzung der Maut. Der EuGH erklärte die Pkw-Maut in seinem Urteil vom 18. Juni 2019 nach einer Klage Österreichs für rechtswidrig, weil die Steuerentlastungen für deutsche Fahrer eine indirekte Diskriminierung darstellten. Dem Steuerzahler entstand ein Schaden in Höhe von 243 Mio. Euro aufgrund von Schadenersatzansprüchen der Betreiberfirmen.
Aktuelle Entwicklungen
Im Rahmen der Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU und SPD hat die Forderung nach einer Pkw-Maut neue Aktualität gewonnen. So brachte der Arbeitskreis Juristen der CSU einen entsprechenden Vorschlag ein. Ziel ist dabei eine Infrastrukturabgabe für alle Nutzer von Bundesstraßen und Autobahnen ohne Ausnahmen wie Steuervergünstigungen für deutsche Fahrzeughalter. Zur Begründung wird argumentiert, eine verursachergerechte Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur sei notwendig in einer Zeit, in der der Sanierungsstau auf deutschen Fernstraßen immer größer und damit der Freiheitsraum insb. junger Menschen immer kleiner wird. Man könne die enormen Investitionen in die Infrastruktur, die momentan anstehen, nicht ausschließlich mit Schulden finanzieren.
Zwar distanzierte sich die Parteiführung der CSU zeitnah von den Vorschlägen; die Maut stehe weder im Wahlprogramm von CDU und CSU noch in der Bayern-Agenda der CSU zur Bundestagswahl. Allerdings findet der Vorschlag des Arbeitskreises Juristen der CSU prominente Fürsprecher, wie z.B. den ehemaligen Bundesfinanzminister Theo Waigel (CSU), den Präsidenten des Landkreistags Baden-Württemberg Joachim Walter (CDU) und den Verkehrsminister Baden-Württembergs Winfried Hermann (Grüne). Auch der bereits im Koalitionsverhandlungspapier der Arbeitsgruppe 4 (Verkehr und Infrastruktur, Bauen und Wohnen) enthaltene Satz „Es wird geprüft, wie sich die Autobahn GmbH dauerhaft stabil finanzieren kann.“ hat den Sprung in den Koalitionsvertrag geschafft. Diese Formulierung ist auffällig offen gewählt und bietet Interpretationsspielraum, so auch hinsichtlich eines erneuten Versuchs, in Deutschland eine Pkw-Maut einzuführen.
Unabhängig von der Einführung einer Maut sind verschiedene ÖPP-Modelle möglich, wie aktuell etwa beim Ausbau der A1 zwischen Bremen und Hamburg oder dem Ausbau der A7 Richtung dänische Grenze.
Ausgestaltungsmöglichkeiten
Grundsätzlich sind verschiedene Ausgestaltungen einer Pkw-Maut sowie anderer ÖPP-Modelle denkbar:
Pkw-Maut
- Streckenbezogene Maut nach dem Vorbild Frankreichs, Italiens oder Spaniens
Das streckenbezogene Mautsystem berechnet die Gebühren nach der tatsächlich zurückgelegten Strecke. Beim Auffahren auf eine mautpflichtige Straße zieht der Fahrer ein Ticket, das beim Abfahren abgegeben wird, um die Kosten basierend auf der gefahrenen Strecke und Fahrzeugkategorie zu berechnen. Alternativ erfolgt die Zahlung automatisch über elektronische Systeme wie den „Telepass“. Vorteile sind die verursachergerechte Abrechnung, Flexibilität und Effizienz durch kontaktlose Technik. Nachteile sind hohe Kosten für lange Strecken, die komplexe Infrastruktur sowie mögliche Probleme bei Ticketverlust, da dann der höchstmögliche Betrag berechnet wird.
- Vignetten-Lösung wie in der Schweiz oder Österreich
Die Vignetten-Lösung basiert auf einer zeitlich begrenzten Nutzungsberechtigung für das Straßennetz, die Fahrer im Voraus erwerben. Vignetten können für unterschiedliche Zeiträume angeboten werden und sind häufig abhängig von Fahrzeugtyp und Umweltfreundlichkeit. Die Gebühren sind pauschal und unabhängig von der tatsächlich gefahrenen Strecke. Vorteile sind die einfache Umsetzung, geringe Erhebungskosten und eine unkomplizierte Nutzung ohne technische Infrastruktur wie Mautstationen. Nachteile sind die fehlende verursachergerechte Abrechnung, da Gelegenheitsfahrer genauso viel zahlen wie Vielnutzer, sowie mögliche rechtliche Probleme bei der Unterscheidung zwischen inländischen und ausländischen Fahrern.
- Maut für jeden gefahrenen Kilometer bzw. Klima-Maut
Die fahrleistungsabhängige Maut, auch als Klima-Maut bezeichnet, berechnet die Gebühren pro gefahrenem Kilometer und berücksichtigt dabei Faktoren wie Fahrzeugtyp, Umweltfreundlichkeit und Straßentyp. Die Erfassung erfolgt über moderne Technologien wie GPS-Systeme, Mautboxen oder Smartphone-Apps, die die zurückgelegte Strecke präzise dokumentieren. Vorteile sind die verursachergerechte Abrechnung, die Förderung emissionsarmer Fahrzeuge und eine nachhaltige Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Nachteile sind die hohen Einführungskosten für die technische Infrastruktur, mögliche Datenschutzbedenken bei der Streckenerfassung sowie jährliche Betriebskosten, die das System teuer machen könnten.
Bestehende ÖPP-Modelle zum Autobahnausbau
- Ausbaumodell („A-Modell“)
Bei dem sog. A-Modell plant und baut der Konzessionsnehmer den Ausbau einer Autobahnteilstrecke, Er erhält und betreibt den gesamten Streckenabschnitt. Der Betreiber muss seine Leistungen (anteilig) finanzieren. Beim A-Modell erhält der Konzessionsnehmer als Gegenleistung vom Staat eine verkehrsmengenabhängige Vergütung auf Basis der Lkw-Maut.
- Verfügbarkeitsmodell („V-Modell“)
Auch beim V-Modell nimmt der ÖPP-Auftragnehmer auf einem bestimmten Streckenabschnitt Planungs-, Bau-, Betriebsdienst- und Erhaltungsleistungen über einen langfristigen Zeitraum wahr. Zudem muss er einen eigenen Finanzierungsbeitrag leisten. Die Ermittlung der Vergütung unterscheidet sich vom „A-Modell“ in einem zentralen Punkt: der Auftragnehmer erhält ein von der Verkehrsmenge unabhängiges „Verfügbarkeitsentgelt“.
Rechtliche Voraussetzungen
Mit Urteil vom 18. Juni 2019 erklärte der EuGH die geplante deutsche Pkw-Maut wegen eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot gemäß Artikel 18 AEUV für rechtswidrig. Der Gerichtshof stellte fest, dass die wirtschaftliche Last der Maut de facto ausschließlich auf ausländischen Fahrzeughaltern liege, da deutsche Autofahrer durch eine vollständige Kompensation mittels Kfz-Steuerermäßigung entlastet werden sollten. Dies stelle eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit dar. Zudem beeinträchtige das System den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr, da es Transportkosten erhöhe und damit die Wettbewerbsfähigkeit ausländischer Produkte und Dienstleistungen in Deutschland negativ beeinflusse. Um zukünftig die Konformität mit dem Unionsrecht zu wahren, sind daher insbesondere folgende Aspekte zu beachten:
Keine Kompensation für Inländer: Eine vollständige oder teilweise Kompensation der Maut durch Steuervergünstigungen oder andere Maßnahmen für deutsche Fahrzeughalter darf nicht erfolgen. Eine völlige Neugestaltung des deutschen Kfz-Steuersystems scheint aufgrund der Steuerhoheit der Mitgliedstaaten gleichwohl nicht völlig ausgeschlossen.
Gleichbehandlung aller Nutzer: Die wirtschaftliche Last der Maut muss gerecht auf alle Nutzer verteilt werden, unabhängig von der Staatsangehörigkeit oder dem Zulassungsland des Fahrzeugs.
Verhältnismäßige Preisgestaltung: Kurzzeitvignetten oder andere zeitlich begrenzte Optionen dürfen nicht unverhältnismäßig teuer sein, da dies indirekt ausländische Fahrer benachteiligen könnte.
Bei ÖPP-Modellen zum Autobahnausbau (A- bzw. V-Modell) ist regelmäßig das Kartellvergaberecht zu beachten. Die öffentliche Hand ist in vielen Fällen verpflichtet, die Konzession bzw. den ÖPP-Auftrag in einem wettbewerblichen Verfahren auszuschreiben.
Ausblick
Der Koalitionsvertrag vom 9. April 2025 lässt mit seinen offen gehaltenen Formulierungen zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur Raum für die Einführung einer Pkw-Maut in Deutschland, die in vielen europäischen Ländern längst etabliert ist. Angesichts des Zustands der Fernstraßeninfrastruktur und des erheblichen Finanzierungsbedarfs ist eine solche Debatte überfällig. Denn die Mittel des Sondervermögens Infrastruktur werden für diesen Zweck nicht ausreichen und die Haushaltskonsolidierung darf nicht aus dem Blick verloren werden. Eine unionsrechtskonforme Ausgestaltung einer etwaigen Maut ist realisierbar.
Unsere Leistungen für Unternehmen:
Wir beraten Unternehmen (Bauunternehmen, Investoren und Konzessionäre) und die öffentliche Hand umfassend bei der Realisierung von ÖPP- und Konzessionsmodellen, insbesondere zum Vergabe- und EU-Beihilferecht, Bau- und Planungs- sowie Vertragsrecht.
