PPWR-Handbuch

Auszug · Gesetzgebungsupdate
Bundesrat-Stellungnahme zum VerpackDG-Entwurf

1 Verhältnis PPWR – VerpackDG: Regelungsebenen im Überblick

Die Verordnung (EU) 2025/40 (Packaging and Packaging Waste Regulation, PPWR) ist am 11. Februar 2025 in Kraft getreten und gilt als unmittelbar anwendbares EU-Recht in allen Mitgliedstaaten – ohne nationale Umsetzung. Viele Kernpflichten greifen ab dem 12. August 2026. Das bedeutet zB: Inhaltsstoffe und PFAS-Grenzwerte (Art. 5), Recyclingfähigkeitsanforderungen (Art. 6/7) und Kennzeichnungspflichten (Art. 11) gelten zeitnah und unabhängig davon, ob Deutschland ein nationales Durchführungsgesetz verabschiedet hat oder nicht.

Das Verpackungsrecht-Durchführungsgesetz (VerpackDG) ist das nationale Umsetzungsgesetz, das das bisherige Verpackungsgesetz (VerpackG) ab 12. August 2026 ersetzen soll. Es regelt vier Kernbereiche:

• Fortführung der dualen Systeme (Lizenzentgeltpflicht, ZSVR-Struktur, LUCID-Register) unter PPWR-Terminologie
• EPR-Pflichten für bislang nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen (neue Zulassungspflicht nach § 19 VerpackDG)
• Konkretisierung der Entgeltmodulation nach Art. 6 Abs. 8 PPWR (§ 26 VerpackDG)
• Nationale Recyclingquoten und Verfahrensregelungen (§ 42 VerpackDG), die über die unmittelbare PPWR-Wirkung hinausgehen

Der Regierungsentwurf (VerpackDG-E) wurde im Februar 2026 vom Bundeskabinett verabschiedet. Der Bundesrat hat in seiner 1063. Sitzung am 27. März 2026 gemäß Art. 76 Abs. 2 GG Stellung genommen (BR-Drucksache 98/26, Beschluss). Das weitere Verfahren umfasst eine erste Lesung im Bundestag, Ausschussberatungen, zweite und dritte Lesung sowie ggf. erneute Befassung des Bundesrats und abschließende EU-TRIS-Notifizierung.

Eine Finalisierung ist frühestens Sommer 2026 zu erwarten – d.h. kurz vor oder vielleicht sogar erst nach dem PPWR-Starttermin 12.08.2026.

2 Bundesrat-Stellungnahme 27.03.2026: Thematischer Überblick

Der Bundesrat hat 27 Ziffern beschlossen. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick nach Priorität für die Unternehmenspraxis. Als relevant eingestuft sind alle Vorschläge, die Pflichtenumfang, Kosten oder Compliance-Timing beeinflussen.

3 Änderungsvorschläge im Detail

3.1 Beteiligungsentgelte – § 26 VerpackDG

Vorschlag des Bundesrats (Ziffer 12)
Der Bundesrat fordert, § 26 VerpackDG um zwei konkrete Mindeststandards zu erweitern:

• Mindestdifferenzierung der Beteiligungsentgelte nach Recyclingfähigkeit, orientiert an den PPWR-Leistungsstufen A–C (Art. 6 Abs. 4 PPWR)
• Differenzierung der Entgelte auch nach dem Anteil an Post-Consumer-Rezyklaten (PCR) in der Verpackung, gestützt auf Art. 7 Abs. 7 PPWR

Hintergrund und Begründung
Das bisherige § 21 VerpackG und der unverändert fortgeschriebene § 26 VerpackDG-E verpflichten die Dualen Systeme nur zur weichen Zielvorgabe „Anreize schaffen“ – ohne Mindestabstände zwischen den Entgeltkategorien. Im Systemwettbewerb entsteht dadurch ein Anreiz zur Minimierung der Spreizung. Der Bundesrat bestätigt in seiner Begründung ausdrücklich, was die Bundesregierung selbst einräumt: Eine Anpassung zur Umsetzung von Art. 6 Abs. 8 PPWR wird „voraussichtlich zu einem späteren Zeitpunkt erforderlich" (Begründung VerpackDG-E, S. 133).

Praktische Auswirkung bei Umsetzung

3.2 Chemisches Recycling – § 42 VerpackDG

Vorschlag des Bundesrats (Ziffern 15–18)
Der VerpackDG-Entwurf erlaubt ab 01.01.2028 erstmals, dass 5 Masseprozent der beteiligten Kunststoffverpackungen durch andere Recyclingverfahren als das werkstoffliche Recycling (insbesondere chemisches Recycling) zur Quotenerfüllung angerechnet werden. Der Bundesrat fordert in Ziffer 15 die Anhebung dieser Quote auf 10 Masseprozent. Ergänzend fordert Ziffer 17 eine zweijährliche Evaluierung des Verhältnisses werkstofflich/alternativ.

Hintergrund: Die PPWR (als EU-Recht) enthält keine Beschränkung auf werkstoffliches Recycling. In Mitgliedstaaten ohne nationale Deckelung kann die gesamte Recyclingquote durch alternative Verfahren erfüllt werden. Die deutsche 5 %-Grenze schafft Wettbewerbsnachteile für Investitionen in chemisches Recycling an deutschen Standorten.

Praktische Auswirkung bei Umsetzung (10 % statt 5 %)

• Hersteller von schwer mechanisch recycelbaren Verpackungen (Verbundmaterialien, kontaktsensitive Lebensmittelverpackungen) erhalten mehr Planungssicherheit
• Duale Systeme können Quotenpflichten flexibler erfüllen – relevant für Erreichung der Ziele 75 % (2028) / 80 % (2030)
• Größerer Mengenstrom für chemisches Recycling → verbesserte Investitionsrechnung für Anlagenbetreiber
• Zweijährige Evaluierungspflicht schafft Dynamik: Quote kann weiter steigen, wenn PPWR-Rezyklatziele dies erfordern

3.3 Übergangsregelung – § 7 VerpackDG

Vorschlag des Bundesrats (Ziffer 5)
Der Bundesrat fordert eine Übergangsregelung, nach der die Systembeteiligungspflicht für das laufende Kalenderjahr 2026 nach altem Herstellerbegriff fortgelten soll. Begründung: Der geänderte HERSTELLER-Begriff im VerpackDG (= „producer" i.S.d. PPWR) zieht mehr Unternehmen in die Pflicht als bisher. Unterjährige Änderungen würden zu Finanzierungsausfällen in den Dualen Systemen und erheblichem Vollzugsaufwand führen.

3.4 Lebenszyklusbetrachtung – § 1 VerpackDG

Vorschlag des Bundesrats (Ziffer 1)
Der Bundesrat bittet, die ökologische Gesamtwirkung von Verpackungssystemen über den gesamten Lebenszyklus stärker als regulatorischen Maßstab heranzuziehen. Der Vorschlag stellt fest, dass hochwertige, recyclingfähige Einwegverpackungen – je nach Einsatzkontext – ökologisch gleichwertig oder in einzelnen Aspekten vorteilhafter sein können als Mehrwegverpackungen (Energie-/Ressourcenaufwand bei Reinigung/Trocknung, Transportwege).

Einordnung: § 1 VerpackDG ist eine Zielnorm ohne direkte Pflichtenkonsequenz. Der Vorschlag ist kurzfristig eher signal- als normwirksam. Mittelfristig relevant für Gastronomiebetreiber und Lebensmitteleinzelhändler, die eine LCA-basierte Gleichbehandlung von Einweg- und Mehrweglösungen anstreben.

3.5 Mehrwertsteuer auf Mehrwegverpackungen

Vorschlag des Bundesrats (Ziffer 21)
Der Bundesrat fordert einen reduzierten Mehrwertsteuersatz von 7 % auf Mehrwegverpackungen (statt 19 %). Dieser Vorschlag liegt außerhalb des Regelungsbereichs des VerpackDG im engeren Sinne (Bundessteuerrecht). Bei Umsetzung entsteht ein direktes Preissignal für Handel und Gastronomie.

4 Weiteres Gesetzgebungsverfahren

Politische Unsicherheit: Ob und in welchem Umfang der Bundestag die BR-Vorschläge aufgreift, ist derzeit offen. Hintergrund sind insbesondere noch ausstehende delegierte Rechtsakte der EU-Kommission, die maßgebliche Vorgaben zur Entgeltmodulation (Art. 6 Abs. 8 PPWR) enthalten werden. Nationale Vorgriffe könnten zu Inkonsistenzen führen. Es ist wahrscheinlich, dass die konkrete Ausgestaltung von Anreizmechanismen zunächst weiterhin durch die Dualen Systeme im Wettbewerb erfolgt.

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