We previously informed you about the introduction and enforcement of the Foreign Subsidies Regulation (‘FSR”) and that enforcement is slowly but surely gaining momentum. Enforcement will continue to evolve in 2026 as well: on January 9, 2026, the European Commission (“the Commission”) published guidelines (“the Guidelines”) on the application of the FSR, and on February 3, 2026, the European Commission announced that it had launched an investigation into Goldwind Science & Technology Co., Ltd., a Chinese wind turbine manufacturer active in the European market.
The FSR has been in effect since July 13, 2023, and empowers the Commission to investigate and address distortions of the internal market resulting from foreign subsidies. The Commission has three ways of enforcing the FSR:
- for mergers of a certain size, companies are required to report the amount of financial contributions they have received from non-EU member states;
- a similar reporting obligation applies to public procurement tenders of a certain size; and
- the Commission has the authority to initiate an investigation on its own initiative (ex officio) into any company operating in the internal market if there are suspicions of a distortion of the internal market caused by foreign subsidies, including in the case of mergers or public procurement contracts not subject to the reporting obligations mentioned in 1) and 2).
Guidelines
The guidelines elaborate on three key aspects of the FSR: (i) the criteria for determining whether a market distortion exists, (ii) the Commission’s application of the so-called balancing test, and (iii) the use of the ex officio power.
Distortion Test: Improvement of Competitive Position and Impact on Competition
A foreign subsidy is deemed to distort the internal market if: (1) it is capable of improving the competitive position of an undertaking (2) and, as a result, competition is actually or potentially adversely affected.
The guidelines distinguish between targeted and non-targeted subsidies. Targeted subsidies which directly or indirectly support the economic activities of an undertaking in the EU are generally deemed to improve the competitive position without further assessment by the Commission. For non-targeted subsidies, the Commission assesses the likelihood of cross-subsidization, taking into account factors such as group structure, functional and economic links, and the design and conditions of the subsidy
If the Commission determines that a subsidy has improved a company’s position, it then assesses in two steps whether that advantage has also led to a distortion. First, the Commission assesses how the subsidy actually or potentially influences the company’s behavior in the internal market; it then assesses how this behavior could distort competitive dynamics to the detriment of other economic operators.
A company’s conduct may be deemed to have been influenced if the foreign subsidy includes conditions that are aimed at the company’s conduct in the internal market. If that link does not clearly follow from the subsidy conditions, the Commission may consider the form of the subsidy payment and its frequency. The competitive dynamics in the sector where the subsidized company operates are also relevant: if there is intense price competition, it is plausible that a subsidy is used directly to lower prices. The guidelines confirm that the foreign subsidy need not be the sole cause of a negative competitive effect; it is sufficient that the subsidy contributes to the adverse impact. The guidelines also address sector-specific dynamics. In sectors where new capacity needs to be built such as sectors in transition the Commission acknowledges that investment subsidies can give the beneficiary an advantage and may discourage or delay investments by competitors. The Commission also specifically addresses how it assesses, in a procurement context, whether there is a distortion of the internal market and describes how it compares the bid of a company that has received foreign subsidies with other bids to determine whether there is an “unfair advantage.” This test is very similar to the one the Commission already applies in the context of abnormally low bids that may have been made possible by state aid.
The balancing test
Under Article 6 of the FSR, the Commission may balance the negative effects of a foreign subsidy against the positive effects on the development of the subsidized economic activity within the internal market. The Commission may also take into account other positive effects related to policy objectives, including those of the Union. Policy objectives that may be taken into account include environmental protection, energy security, innovation, and strengthening the competitiveness and resilience of the European economy. The Guidelines also state that a subsidized economic activity that contributes to the Union’s security of supply in a strategic sector, or supports the capacity-building of an EU base in the supply chain, may be considered a positive effect. The undertaking under investigation must demonstrate the positive effects. Positive effects must be specific to the subsidy in question, in the sense that they would not have occurred, or would not have occurred to the same extent, without the subsidy. If the positive effects outweigh the negative effects, the Commission may decide that no remedial measures or undertakings are necessary in the specific investigation. If the negative effects outweigh the positive effects, the balancing test may assist the Commission in determining the nature and scope of appropriate undertakings or remedial measures.
Ex officio power to request notification
The Guidelines clarify when the Commission exercises its ex officio power to request prior notification of concentrations and tenders that do not fall below the mandatory notification thresholds. It already followed from Articles 21(5) and 29(8) of the FSR that the Commission would limit itself to concentrations and tenders where the Commission had reason to suspect that foreign subsidies had been granted in the three years preceding the concentration or the tender, and only if the impact of the case within the Union justifies a prior review. As a rule, the Commission will not request a notification if the concentration has been fully completed, or if the contract for the tendered contract has already been definitively concluded, or if the total amount of foreign subsidies granted remains below EUR 4 million.
Goldwind investigation
The investigation into Goldwind was initiated on the basis of the Commission’s ex officio powers and had already been preceded by a preliminary inquiry into the EU wind industry in April 2024, during which the Commission had sent requests for information to several companies in that sector. Based on those findings, the Commission decided in early 2026 to launch a formal in-depth investigation into Goldwind, a Chinese company active in the production, research and development, sale, and servicing of wind turbines. In the EU, the company operates through Vensys and other subsidiaries, among others. The Commission suspects that Goldwind benefits from foreign subsidies in the form of grants, preferential tax measures, and preferential financing in the form of loans. These advantages could strengthen Goldwind’s competitive position in the internal market and thus negatively affect competition in the supply of wind turbines and related services. The Commission has three options for concluding the investigation: it may accept commitments from the company if they fully and effectively eliminate the distortion, impose remedial measures, or decide that it has no objections to the foreign subsidy.
The investigation into Goldwind fits into a broader trend: the Commission had already announced in 2025 that it expected to launch more ex officio investigations in the coming years. The fact that the Commission launches an investigation in a sector critical to the energy transition also should come as no surprise. It is precisely in sectors where the Union risks becoming dependent on non-European suppliers that the Commission intends to actively apply its market oversight. The FSR guidelines emphasize that, in setting its investigation priorities, the Commission pays particular attention to the strategic importance of the economic activity in question, the sector, and the entire supply chain. Previous Commission investigations already pertained to the tender for a solar panel park in Romania, but those investigations were discontinued after the companies involved (also Chinese) withdrew their bids for the tender in question. The Goldwind investigation demonstrates that the Commission is serious about enforcing the FSR. Companies that are part of larger international groups also active outside the EU should therefore be aware that the FSR may apply to tenders or mergers in which they are involved, even if those tenders or mergers are not subject to mandatory notification to the Commission.
Ontwikkelingen op FSR gebied: nieuwe Richtsnoeren en onderzoek in windindustrie
Eerder berichtten we u al over de introductie en handhaving van de Verordening Buitenlandse Subsidies (Foreign Subsidies Regulation, “FSR”) en dat die handhaving langzaam maar zeker op stoom begint te komen. Ook in 2026 blijft die handhaving zich verder ontwikkelen: op 9 januari 2026 publiceerde de Europese Commissie (“de Commissie”) richtsnoeren (“de Richtsnoeren”) over de toepassing van de FSR en op 3 februari 2026 kondigde de Europese Commissie aan dat zij een onderzoek was gestart naar Goldwind Science & Technology Co., Ltd., een Chinese windturbinefabrikant actief op de Europese markt.
De FSR is sinds 13 juli 2023 van toepassing en geeft de Commissie de bevoegdheid om verstoringen van de interne markt als gevolg van buitenlandse subsidies te onderzoeken en aan te pakken . De Commissie houdt toezicht op drie manieren:
- bij concentraties van een bepaalde omvang moeten ondernemingen verplicht melden hoeveel financiële bijdragen zij uit niet-EU-lidstaten hebben ontvangen;
- een zelfde aanmeldingsverplichting bestaat voor aanbestedingen van overheidsopdrachten van een bepaalde omvang; en
- de Commissie heeft de bevoegdheid om op eigen initiatief (ex officio) een onderzoek te openen naar elke onderneming die actief is op de interne markt als er vermoedens zijn van een verstoring van de interne markt door buitenlandse subsidies ook bij concentraties of aanbestedingen die niet onder de meldingsplicht vallen genoemd onder 1) en 2).
Richtsnoeren
In de richtsnoeren wordt nader ingegaan op drie belangrijke aspecten van de FSR: (i) de criteria om te bepalen of sprake is van een marktverstoring, (ii) de toepassing door de Commissie van de zogenaamde afwegingstoets, en (iii) de inzet van de ex officio bevoegdheid.
Verstoringstoets: verbetering concurrentiepositie en beïnvloeding mededinging
Een buitenlandse subsidie wordt geacht de interne markt te verstoren indien: (1) zij de concurrentiepositie van een onderneming kan verbeteren (2) én daardoor de mededinging daadwerkelijk of potentieel ongunstig beïnvloed wordt.
De richtsnoeren maken onderscheid tussen doelgerichte en niet-doelgerichte subsidies. Doelgerichte subsidies, die direct of indirect de economische activiteiten van een onderneming in de EU ondersteunen, worden in de regel geacht de concurrentiepositie van een onderneming te verbeteren zonder dat een nadere beoordeling hoeft plaats te vinden. Voor niet-doelgerichte subsidies beoordeelt de Commissie de waarschijnlijkheid van kruissubsidiëring, waarbij zij rekening houdt met factoren als groepsstructuur, functionele en economische banden, en de opzet en voorwaarden van de subsidie
Als de Commissie vaststelt dat een subsidie de positie van een onderneming heeft verbeterd, wordt vervolgens in twee stappen getoetst of die bevoordeling ook tot een verstoring heeft geleid. Allereerst beoordeelt de Commissie hoe de subsidie het gedrag van de onderneming op de interne markt daadwerkelijk of potentieel beïnvloedt; vervolgens beoordeelt zij hoe dit gedrag de concurrentiedynamiek zou kunnen verstoren ten nadele van andere economische actoren.
Het gedrag van een onderneming kan geacht worden al te zijn beïnvloed als de buitenlandse subsidie subsidievoorwaarden bevat die gericht zijn op het gedrag van de onderneming op de interne markt. Als die koppeling niet evident volgt uit de subsidievoorwaarden kan de Commissie, kijken naar de vorm van uitkering van de subsidie en de frequentie. De concurrentiedynamiek in de sector waar de gesteunde onderneming actief is, is ook relevant: wordt er sterk geconcurreerd op prijs, dan is het aannemelijk dat een subsidie rechtstreeks gebruikt wordt om prijzen te verlagen. De richtsnoeren bevestigen dat de buitenlandse subsidie niet de enige oorzaak van een negatieve mededingingseffect hoeft te zijn; het volstaat dat de subsidie bijdraagt aan de ongunstige invloed. De richtsnoeren gaan ook in op sectorspecifieke dynamiek. In sectoren waar nieuwe capaciteit moet worden opgebouwd (zoals sectoren in transitie) erkent de Commissie dat investeringssubsidies de begunstigde een voorsprong kunnen geven en investeringen door concurrenten kunnen ontmoedigen of vertragen. Ook gaat de Commissie concreet in op hoe zij in een aanbestedingscontext onderzoekt of sprake is van een verstoring van de interne markt en beschrijft zij hoe zij een vergelijking maakt tussen de inschrijving van een onderneming die buitenlandse subsidies heeft ontvangen en andere inschrijvingen om te bepalen of sprake is van een “onrechtmatig voordeel”. Die toets heeft veel weg van de toets die de Commissie al uitvoert in de context van de abnormaal lage inschrijvingen die mogelijk zijn gemaakt door staatssteun.
De afwegingstoets
Op grond van artikel 6 van de FSR kan de Commissie de negatieve effecten van een buitenlandse subsidie afwegen tegen de positieve effecten op de ontwikkeling van de gesubsidieerde economische activiteit in de interne markt. De Commissie mag ook andere positieve effecten meewegen in verband met beleidsdoelstellingen, waaronder die van de Unie. Beleidsdoelstellingen die in aanmerking kunnen worden genomen zijn onder meer milieubescherming, energiezekerheid, innovatie en versterking van het concurrentievermogen en de veerkracht van de Europese economie. De Richtsnoeren benoemen ook dat een gesubsidieerde economische activiteit die bijdraagt aan de voorzieningszekerheid van de Unie in een strategische sector, of de capaciteitsopbouw van een EU-basis in de toeleveringsketen ondersteunt, als positief effect kan gelden. De onderneming die voorwerp is van onderzoek dient de positieve effecten aan te tonen. Positieve effecten moeten specifiek zijn voor de betrokken subsidie, in die zin dat zij zonder de subsidie niet, of niet in dezelfde mate, zouden zijn opgetreden. Indien de positieve effecten opwegen tegen de negatieve effecten, kan de Commissie besluiten dat geen herstelmaatregelen of verbintenissen nodig zijn in het concrete onderzoek. Indien de negatieve effecten zwaarder wegen, kan de afwegingstoets de Commissie helpen bij het bepalen van de aard en omvang van passende verbintenissen of herstelmaatregelen.
Ambtshalve bevoegdheid tot aanmeldingsverzoek
In de Richtsnoeren wordt verduidelijkt wanneer de Commissie haar ex officio bevoegdheid inzet om voorafgaande aanmelding te verzoeken van concentraties en inschrijvingen die níet onder de verplichte aanmeldingsdrempels vallen. Uit artikel 21 lid 5 en 29 lid 8 van de FSR volgde al dat de Commissie zich zou beperken tot de concentraties en aanbestedingen waarvan de Commissie het vermoeden had dat in de drie jaar voorafgaand aan de concentratie of inschrijving op de aanbesteding buitenlandse subsidies waren toegekend, en uitsluitend indien het effect van de zaak in de Unie een voorafgaande toetsing rechtvaardigt. De Commissie zal in de regel geen aanmelding verzoeken indien de concentratie volledig is afgerond of als het contract voor de aanbestede opdracht reeds definitief is gesloten of als het totale bedrag van de verleende buitenlandse subsidies onder het bedrag van EUR 4 miljoen blijft.
Goldwind onderzoek
Het onderzoek naar Goldwind is op basis van de ex officio bevoegdheid gestart en was al voorafgegaan door een vooronderzoek in de windindustrie in de EU in april 2024, waarbij de Commissie aan meerdere ondernemingen in die industrie informatieverzoeken had verstuurd. Op basis van die bevindingen besloot de Commissie begin 2026 over te gaan tot een formeel diepgaand onderzoek naar Goldwind, een Chinese onderneming die actief is op het gebied van de productie, onderzoek- en ontwikkeling, verkoop en service van windturbines. In de EU opereert het bedrijf onder meer via Vensys en andere dochterondernemingen. De Commissie heeft vermoedens dat Goldwind profiteert van buitenlandse subsidies in de vorm van subsidies, preferentiële fiscale maatregelen en preferentiële financiering in de vorm van leningen. Deze voordelen zouden de concurrentiepositie van Goldwind op de interne markt kunnen versterken en zo de mededinging bij de levering van windturbines en gerelateerde diensten negatief kunnen beïnvloeden. De Commissie beschikt over drie opties om het onderzoek af te ronden: zij kan verbintenissen van de onderneming accepteren indien die de verstoring volledig en effectief wegnemen, herstelmaatregelen opleggen, of besluiten dat zij geen bezwaren heeft tegen de buitenlandse subsidie.
Het onderzoek naar Goldwind past in een bredere trend: de Commissie had al in 2025 aangekondigd dat zij verwachtte meer ex officio onderzoeken te zullen starten in de komende jaren. Ook het optreden in een sector die belangrijk is voor de energietransitie verbaast niet. Juist in sectoren waar de Unie afhankelijk dreigt te worden van niet-Europese aanbieders, wil de Commissie haar markttoezicht actief inzetten. De FSR-richtsnoeren benadrukken dat de Commissie bij haar onderzoeksprioriteiten in het bijzonder let op het strategische belang van de betrokken economische activiteit, de sector, en de gehele toeleveringsketen. Eerdere onderzoeken van de Commissie hadden al betrekking op een aanbesteding voor een zonnepanelenpark in Roemenië, maar die onderzoeken werden gestaakt, nadat de betrokken (eveneens Chinese) ondernemingen hun inschrijvingen voor de betreffende aanbesteding introkken. Het Goldwind onderzoek toont aan dat het de Commissie menens is met de handhaving van de FSR. Ondernemingen die deel uitmaken van grotere internationale concerns die ook actief zijn buiten de EU dienen er zich daarom rekenschap van te geven dat de FSR van toepassing kan zijn op aanbestedingen of concentraties waar zij bij betrokken zijn, ook als die aanbestedingen of concentraties níet verplicht aangemeld hoeven te worden bij de Commissie.
