In our previous edition of Tender Talk, we already informed you about the introduction of the General Security Requirements for Central Government Contracts (Algemene Beveiligingseisen voor Rijksoverheidsopdrachten, ABRO). These requirements will apply from 1 January 2026 to public contracts where national security is at stake. Suppliers who wish to be considered for such contracts must meet certain security requirements in order to be authorised to perform such contracts. A similar set of rules and authorisations already existed for public contracts tendered by the Ministry of Defence: the General Security Requirements for Defence Contracts (Algemene Beveiligingseisen voor Defensie Opdrachten, ABDO), on which the ABRO is largely based. In a recent summary judgment by the preliminary relief judge of the District Court of The Hague, the lack of such an ABDO authorisation for the winning tenderer was the cause for interim relief proceedings.
The Netherlands Organisation for Applied Scientific Research (TNO) had organised a public tender for hot and cold beverage facilities in 2024 for its 22 office locations. At three of those 22 locations (the so-called FSCC locations), TNO carries out (research) assignments for the Ministry of Defence, and ABDO authorisation is required to have unsupervised access to the location. This authorisation requirement also applies to TNO contractors, or at least their personnel who need to be present at those FSCC locations, including the maintenance engineers for the beverage machines. TNO had therefore stipulated in the tender documents that the final award and conclusion of the contract was subject to a condition precedent: the winning tenderer had to obtain an ABDO authorisation. If the Bureau for Industrial Security (Bureau Industrieveiligheid, BIV), the department of the Military Intelligence and Security Service (MIVD) that carries out the screening, were to issue a negative recommendation, TNO would have the right to continue the procedure with the runner-up tenderer, with whom a so-called waiting room agreement had been concluded.
In January 2025, the contract was provisionally awarded to company 2, and this was also communicated to the runner-up who also happened to be the incumbent supplier – confusingly referred to as company 1 in the ruling. TNO concluded the waiting room agreement with company 1 and then requested screening for company 2 from BIV, although it is not clear from the ruling on which exact date that request was submitted. In March 2025, TNO and company 2 also signed the agreement for the contract. In May 2025, it became apparent that company 2's ABDO authorisation was delayed. Due to this delay, TNO approached Company 1 with a request to continue providing services at the three FSCC locations on the basis of an extension of the ABDO authorisation that Company 1 already had as the incumbent supplier and an extension of the existing agreement for those locations that would be concluded for a period of six months.
However, Company 1 refused and, through its attorney-at-law, stated that it believed it was entitled to the contract on the basis of the waiting room agreement, since Company 2 had not yet obtained ABDO authorisation. TNO rejected this assertion and decided to have Company 2 provide beverage services for all locations from 1 July 2025. For the three FSCC locations, TNO had Company 2's employees accompanied at all times by an ABDO-authorised TNO employee. Company 1 then decided to initiate summary proceedings to have Company 2's performance of the contract stopped and also initiated proceedings on the merits to have the agreement between TNO and Company 2 annulled by the District Court of The Hague.
In the preliminary relief proceedings, the judge refused to intervene in the ongoing assignment that was being performed by Company 2. The delay of the ABDO authorisation was not attributable to TNO or company 2, but was apparently caused by a shortage of staff at BIV and too much workload caused by the upcoming NATO summit to be held in The hague in July of that year. The choice of a temporary solution whereby a TNO employee supervised the employees of company 2 at the FSCC locations did not mean that TNO had waived the requirement for ABDO authorisation; the agreement with company 2 would still be terminated if the ABDO screening was negative. In doing so, TNO changed the condition precedent of ABDO certification into a condition subsequent according to the preliminary relief judge: the agreement was already being implemented and could be terminated if the authorisation was rejected, instead of TNO only starting implementation of the contract once the authorisation had been obtained. TNO invoked article 2.163e of the Public Procurement Act to argue that this change was not substantial in the sense of that article and therefore could not lead to a new tendering obligation.
Under that article, a change to the contract is permitted if: i) the need for change is the result of circumstances that a diligent contracting authority could not have foreseen; ii) the general nature of the contract does not change; and iii) the price of the change does not exceed 50% of the value of the original contract. The preliminary relief judge ruled that i) the delay in ABDO authorisation was an unforeseen circumstance that TNO could not have foreseen; ii) the general nature of the contract did not change: the price of the services remained the same and measures would be taken if the ABDO authorisation takes longer than expected; and iii) the change did not exceed the aforementioned 50%. The preliminary relief judge also did not find any violation of the procurement law principles of transparency and equality: no deadline had been set for obtaining the ABDO authorisation and only the nature of the condition precedent had been changed by the unforeseen delay.
The preliminary relief ruling clearly illustrates how long it can take to obtain ABDO authorisation. We expect that, with the introduction of the ABRO, these authorisation processes will only take longer due to an increase in the number of contracts that will fall under this regime. Contracting authorities and tenderers would therefore be well advised to take these longer lead times into account.
Geen ABDO-autorisatie: geen zuivere koffie?
In onze vorige editie van Tender Talk berichtten wij u al over de introductie van de invoering van de Algemene Beveiligingseisen voor Rijksoverheidsopdrachten (ABRO). Die eisen gelden met ingang van 1 januari 2026 voor overheidsopdrachten waar de nationale veiligheid in het geding is. Leveranciers die in aanmerking willen komen voor dat soort opdrachten dienen op grond van die regels aan bepaalde veiligheidseisen te voldoen om geautoriseerd te worden voor de uitvoering van dat soort opdrachten. Er bestond al een vergelijkbare set regels en autorisaties voor overheidsopdrachten die door het Ministerie van Defensie werden aanbesteed: de Algemene Beveiligingseisen voor Defensie Opdrachten (ABDO), waar de ABRO ook grotendeels op is gebaseerd. In een recent kort geding vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag stond het ontbreken van een dergelijke ABDO-autorisatie bij de winnende inschrijver centraal.
De Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (TNO) had een openbare aanbesteding voor warme en koude drankenvoorzieningen georganiseerd in 2024 ten behoeve van haar 22 bedrijfslocaties. Op 3 van die 22 locaties (de zogenaamde FSCC-locaties) verricht TNO (onderzoeks-)opdrachten voor Defensie en is een ABDO-autorisatie vereist om zonder begeleiding toegang tot de locatie te hebben. Die autorisatie-eis geldt ook voor opdrachtnemers van TNO die op die FSCC locaties dienen te zijn, dus ook voor de onderhoudsmonteurs van de drankautomaten. TNO had dan ook in de aanbestedingsleidraad bepaald dat de definitieve gunning van de opdracht onder opschortende voorwaarde was: de winnende inschrijver moest een ABDO-autorisatie verkrijgen. Indien het Bureau Industrieveiligheid (BIV), de afdeling van de MIVD die de screening verricht, negatief zou adviseren, zou TNO het recht hebben om de procedure te vervolgen met de opvolgende inschrijver waar ook een zogenaamde wachtkamerovereenkomst mee werd gesloten.
In januari 2025 werd de opdracht voorlopig gegund aan bedrijf 2 en dat werd ook aan de partij medegedeeld die als tweede was geëindigd in de aanbesteding en tevens de zittende leverancier was – in de uitspraak verwarrend genoeg aangeduid als bedrijf 1. Met bedrijf 1 sluit TNO de wachtkamerovereenkomst en voor bedrijf 2 vroeg TNO vervolgens de screening aan bij BIV, hoewel uit de uitspraak niet duidelijk wordt op welk moment die aanvraag werd ingediend. In maart 2025 tekenden TNO en bedrijf 2 ook de overeenkomst ten behoeve van de opdracht. In mei 2025 bleek dat de ABDO-certificatie van bedrijf 2 vertraging opliep. Vanwege die vertraging benaderde TNO bedrijf 1 met het verzoek om de dienstverlening op de drie FSCC-locaties voort te zetten op basis van een verlenging van de ABDO-certificatie die bedrijf 1 reeds in haar bezit had en een overbruggingsovereenkomst die zou worden gesloten voor een duur van 6 maanden.
Bedrijf 1 weigerde echter en liet bij monde van haar advocaat weten dat zij op grond van de wachtkamerovereenkomst meende aanspraak te kunnen maken op de opdracht, aangezien de ABDO-autorisatie van bedrijf 2 nog niet was verkregen. TNO betwistte dat standpunt en besloot bedrijf 2 voor alle locaties de drankenvoorziening uit te laten voeren vanaf 1 juli 2025. Voor de 3 FSCC-locaties liet TNO de medewerkers van bedrijf 2 te allen tijde begeleiden door een ABDO-geautoriseerde TNO medewerker. Bedrijf 1 besluit vervolgens een kort geding procedure te starten om de uitvoering door bedrijf 2 te laten stoppen en start tevens een bodemprocedure om de overeenkomst tussen TNO en bedrijf 2 te laten vernietigen door de rechter.
De voorzieningenrechter weigert in het kort geding in ieder geval om in te grijpen in de lopende opdracht. De vertraging van de ABDO-autorisatie viel niet te wijten aan TNO of bedrijf 2, maar was blijkbaar veroorzaakt door een tekort aan personeel bij BIV en drukte vanwege de aanstaande NAVO-top die in juli van dat jaar zou plaatsvinden. De keuze voor de tijdelijke oplossing waarbij een TNO-medewerker de werknemers van bedrijf 2 begeleidde op de FSCC-locaties betekende niet dat TNO de eis inzake ABDO-autorisatie had laten vervallen; de overeenkomst met bedrijf 2 zou worden beëindigd als de ABDO-screening negatief zou zijn. Daarmee veranderde TNO de opschortende voorwaarde van ABDO-certificering in een ontbindende voorwaarde volgens de voorzieningenrechter: De overeenkomst werd daadwerkelijk al uitgevoerd en kon ontbonden worden indien de autorisatie definitief niet werd afgegeven in plaats van dat dat TNO de uitvoering pas zou starten als de autorisatie was verkregen. TNO beriep zich op artikel 2.163e van de Aanbestedingswet om te betogen dat die wijziging niet wezenlijk was (en dus niet tot een nieuwe aanbestedingsplicht kon leiden).
Op grond van dat artikel is een wijziging van de opdracht toegestaan als: i) de behoefte aan wijziging het gevolg is van omstandigheden die een zorgvuldige aanbestedende dienst niet kon voorzien ii) de algemene aard van de opdracht niet wijzigt; en iii) de prijs van de wijziging niet hoger is dan 50% van de waarde van de oorspronkelijke opdracht. De voorzieningenrechter oordeelt dat i) de vertraging van de ABDO-autorisatie een onvoorziene omstandigheid was die TNO niet kon voorzien; ii) de algemene aard van de opdracht niet wijzigt: de prijs blijft hetzelfde en er zullen maatregelen worden getroffen als de ABDO-autorisatie langer op zich laat wachten; en iii) de wijziging de voornoemde 50% niet overschrijdt. Er was evenmin sprake van een schending van de aanbestedingsrechtelijke beginselen van transparantie en gelijkheid volgens de voorzieningenrechter: er was geen termijn gesteld voor de verkrijging van de ABDO-autorisatie en alleen de opschortende voorwaarde is gewijzigd door de onvoorziene vertraging.
Het kort geding vonnis illustreert goed hoelang het verkrijgen van een ABDO-autorisatie kan duren. Onze verwachting is dat met de introductie van de ABRO die autorisatieprocessen alleen maar langer zullen vergen door een toename van het aantal opdrachten dat onder dit regime valt. Aanbestedende diensten doen er dus goed aan om rekening te houden met die langere doorlooptijden.
