Unzulässigkeit der Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts wegen Prognoseentscheidung

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 2021 war ein Paukenschlag – für Investoren, aber auch für Städte und Gemeinden. Das Gericht hatte entschieden, dass die Praxis zahlreicher Städte und Gemeinden in Deutschland bei der Ausübung ihrer Vorkaufsrechte in Gebieten mit einer Erhaltungssatzung (Milieuschutzsatzung) rechtswidrig ist. Die Städte dürfen nicht allein aufgrund der Prognose ihr Vorkaufsrecht ausüben, dass der Käufer des Grundstücks in Zukunft erhaltungswidrige Nutzungsabsichten verfolgen werde.

Was hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden?

Gegenstand des Klageverfahrens war die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch den Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg für ein Grundstück, das mit einem Mehrfamilienhaus aus dem Jahre 1889 bebaut war und in dem sich 20 Mietwohnungen und zwei Gewerbeeinheiten befanden. Das Grundstück lag im Geltungsbereich einer Verordnung, die dem Schutz der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen dient (Milieuschutzsatzung). In diesem Bereich stand dem Bezirk ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BauGB zu. Gesetzlich war die Ausübung des Vorkaufrechts allerdings u.a. dann ausgeschlossen, wenn das Grundstück entsprechend den Zielen oder Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen bebaut ist und genutzt wird.

Die Vorinstanzen hatten angenommen, dass Indizien, aus denen sich ergebe, wie der zukünftige Nutzer das Grundstück in der Zukunft zu nutzen gedenke, zu berücksichtigen seien. Es sollte ausreichen, wenn die Gemeinde nur die Gefahr prognostizierte, dass der Käufer durch Aufwertung der Wohnungen, Mieterhöhungen oder Umwandlung in Eigentumswohnungen Teile der Wohnbevölkerung aus dem Gebiet verdrängen werde. 

Das BVerwG hat dieser Auslegung nun einen Riegel vorgeschoben: Es sieht die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes des § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB als einschlägig an, da sich die Norm nach ihrem Wortlaut eindeutig auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über das Vorkaufsrecht beziehe. Die von den Vorinstanzen angestellte Prüfung, ob zukünftig von erhaltungswidrigen Nutzungsabsichten auszugehen ist, sei unzulässig.

Welche Auswirkungen hat das Urteil auf ausgeübte Vorkaufsrechte? 

In der Vergangenheit haben zahlreiche Städte in Deutschland (z.B. Berlin, Frankfurt) das gemeindliche Vorkaufsrecht in Milieuschutzbereichen ausgeübt, um die Städte selbst bzw. ihre Wohnungsbaugesellschaften in das Eigentum der entsprechenden Grundstücke zu bringen. Durch das Urteil des BVerwG ist es zumindest in der Zukunft ausgeschlossen, dass sich die Städte hierbei zukünftig auf Prognosen über das zukünftige Nutzungsverhalten des Erwerbers berufen. Aber auch hinsichtlich der bereits in der Vergangenheit mit dieser Begründung ausgeübten Vorkaufsrechte ergeben sich weitreichende Folgen.

Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts wirkt grundsätzlich nur zu Gunsten der Klägerin des Rechtsstreits. Die Ausübung gemeindlicher Vorkaufsrechte in anderen Fällen bleibt zunächst wirksam, auch dann wenn sie rechtswidrig sein sollte (vgl. § 43 VwVfG). Sie kann allerdings wieder durch die Behörde aufgehoben werden. Der Betroffenen hat aber keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wurde. Ob eine solche Aufhebung erfolgt, steht im alleinigen Ermessen der Behörde. 

Allerdings trifft die Städte und Gemeinden in vergleichbaren Konstellationen angesichts der Grundsatzentscheidung des BVerwG eine erhöhte Prüfungspflicht. Gemeinden, die in der Vergangenheit in ähnlich gelagerten Fällen, wie derjenige, der der Grundsatzentscheidung des BVerwG zugrunde lag, das Vorkaufsrecht ausgeübt haben, haben sich in besonderer Weise mit der durch das BVerwG als Recht erkannte Auslegung auseinanderzusetzen. Je ähnlicher die Fälle sind, umso eher ist das Ermessen der Behörde eingeengt, die Aufhebung des Verwaltungsaktes positiv zu entscheiden.

Kommt man zu einer Pflicht der Gemeinde auf Aufhebung des Verwaltungsaktes betreffend die Ausübung des Vorkaufsrechts, entfiele damit konsequenterweise auch der Rechtsgrund für den Grundstückskaufvertrag mit der Gemeinde. Der Kaufvertrag wäre sodann rückabzuwickeln: Die Gemeinde müsste das Grundstück an den früheren Verkäufer zurück übertragen und erhielte den früheren Kaufpreis erstattet. Etwaige mit der Rückabwicklung verbundene Kosten des Verkäufers hätte die Gemeinde als Schadenersatz zu tragen.

Welche Auswirkungen hat das Urteil auf Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen? 

Unter Verwendung des gemeindlichen Vorkaufrechts als Druckmittel haben Gemeinden alternativ zur Ausübung des gemeindlichen Vorkaufrechts mit Erwerbern Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarung abgeschlossen. In diesen Vereinbarungen verpflichten sich die Erwerber beispielsweise, ohne schriftliche Zustimmung der Stadt kein Wohnungseigentum oder Teileigentum an dem erworbenen Kaufgrundstück und den darauf befindlichen Wohnungen zu begründen, Wohnungen nicht ohne rechtfertigenden Grund über einen bestimmten Zeitraum leer stehen zu lassen oder Modernisierungen nur bis zu einem bestimmten Prozentsatz (i.d.R. 30 Prozent des Haushaltsnettoeinkommens) in Form von Mieterhöhungen umzulegen. Bei einem Verstoß drohen zum Teil erheblichen Vertragsstrafen. Im Gegenzug verpflichtet sich die Stadt, auf die Ausübung des Vorkaufsrechts zu verzichten.
Der Käufer kann für in der Vergangenheit in ähnlichen Konstellationen abgeschlossene Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen nunmehr einen Anspruch auf Anpassung und Kündigung dieser Verträge haben. In Einzelfällen können solche Vereinbarungen auch unabhängig von der jüngsten Rechtsprechung des BVerwG als nichtig zu beurteilen sein. 

Kündigung

Eine Kündigung ist etwa dann möglich, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist und eine Anpassung nicht möglich oder zumutbar ist. Als Änderung der rechtlichen Verhältnisse kommt ein gemeinsamer Rechtsirrtum über die Rechtslage oder ein gemeinschaftlicher Irrtum über den Fortbestand einer bestimmten Rechtsprechung in Betracht. Dieser könnte vorliegend z.B. darin gesehen werden, dass beide Parteien vom Fortbestand der rechtlichen Zulässigkeit von Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen ausgingen, was angesichts des Urteils des BVerwG nunmehr zweifelhaft sein dürfte.

Nichtigkeit

In der Vergangenheit abgeschlossene Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen sind nicht generell aufgrund des Urteils des BVerwG nichtig. Jedoch könnte sich eine Nichtigkeit – und zwar unabhängig von dem aktuellen Urteil des BVerwG – aus dem Umstand ergeben, dass eine Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarung als Vergleichsvertrag geschlossen wurde, um „eine bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage bestehende Ungewissheit durch gegenseitiges Nachgeben“ zu beseitigen (vgl. § 55 VwGO). Ein solcher Vertrag kann gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nichtig sein, wenn die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt rechtswidrig wäre.

Voraussetzung für den Abschluss eines Vergleichsvertrages gemäß § 55 VwVfG ist eine bestehende rechtliche oder tatsächliche Ungewissheit, die durch den Vergleichsvertrag beseitigt werden soll. Die uns bekannten Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen wurden in der Regel wegen einer vorgeblich den Sachverhalt betreffenden Ungewissheit abgeschlossen. So wurde von den Städten behauptet, dass in tatsächlicher Hinsicht nicht ausreichend Unterlagen vorlägen (z.B. Angaben zu aktuell bestehenden Mietverhältnissen), die eine Prüfung über die Ausübung des Vorkaufsrechts ermöglichen würden. In unmittelbarem Zusammenhang damit wurde der Abschlusses einer Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarung angeboten.
In einer solchen Konstellation ist der Abschluss eines Vergleichsvertrags aber jedenfalls dann nicht möglich, wenn die Städte die weitere Aufklärung des Sachverhalts nur deshalb unterlassen oder sogar nur behauptet haben, um gerade dadurch einen Zustand der tatsächlichen Ungewissheit aufrecht zu erhalten, der Voraussetzung für den Abschluss eines Vergleichsvertrags ist. Die Ungewissheit eines Sachverhalts entbindet eine Behörde nicht von ihrer Verpflichtung, die Tatsachen von Amts wegen ausreichend und abschließend zu ermitteln. Der Amtsermittlungsgrundsatz verbietet es einer Behörde, eine mit zumutbarem Aufwand mögliche und gebotene Sachverhaltsaufklärung zu unterlassen, um allein aus Gründen der Arbeitsersparnis einen Vergleichsvertrag abschließen zu können.

Lagen aber die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vor, ist der Vertrag in jedem Fall nichtig, da ein entsprechender Verwaltungsakt mit dem Inhalt einer Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarung rechtswidrig wäre. Für einen Verwaltungsakt ist mit Blick auf die in der Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarung enthaltenen Verpflichtungen und Vertragsstrafen keine Ermächtigungsgrundlage vorhanden. Zwar ist die Abwendungs- und Unterwerfungserklärung an § 27 Abs. 1 BauGB angelehnt, der dem Käufer die Möglichkeit eröffnet, durch eine Verpflichtungserklärung das Vorkaufsrecht abzuwenden. Allerdings gewährt die Norm lediglich dem Käufer ein Abwendungsrecht und enthält darüber hinaus keine Ermächtigung für die Städte und Gemeinden zum Erlass von Verwaltungsakten – erst recht nicht unter Nebenbestimmungen in Form von Auflagen und Bedingungen, wie sie beispielsweise mit Blick auf Miethöhe oder die Umwandlung von Wohneigentum in den Abwendungs- und Unterwerfungsvereinbarungen getroffen wurden.