For anyone working in public procurement law, this is a familiar principle: a contract may not be materially changed after award. If it is, the contract must be retendered. The Public Procurement Act provides for a limited number of exceptions to this rule, which are exhaustively defined. In three of those exceptions, the same cumulative requirement applies: the amendment must not alter the overall nature of the contract. Until recently, however, it was unclear what was meant by an “amendment to the overall nature of the contract”.
That has now changed. On 4 December 2025, the Court of Justice of the European Union (the Court) answered a preliminary question on this concept. The interpretation of the “overall nature of the contract” was at the heart of the case.
Background
In 2020, the Swedish Police Authority launched a procurement procedure for vehicle towing services. The procedure was completed in 2021 and resulted in the conclusion of two framework agreements. One of the successful tenderers was Lidköpings Biltjänst Hyr AB (Lidköpings).
Later that same year, the remuneration conditions in the framework agreements were amended, without increasing the total contract value. The amendments consisted of two elements. First, the Swedish Police expanded the radius from the garage from which the tow truck departs within which a fixed price for towing services applied. Second, the pricing structure was adjusted: the fixed prices per service were increased, while the remuneration per kilometer driven was reduced. According to the Swedish Police, this revised cost structure would, on balance, have resulted in a marginal reduction of the total remuneration payable to Lidköpings.
Subsequently, the Swedish Competition Authority requested the administrative court to impose a fine on the Swedish Police, on the grounds that the framework agreement had been amended without launching a new procurement procedure. The court of first instance granted the request and imposed a fine. According to that court, additional tenderers might have participated in the procedure if the amended remuneration model had been included in the original procurement documents. The court also held that the change to the remuneration model altered the overall nature of the contract.
The Swedish Police appealed against that judgment, but the appeal was dismissed. The Swedish Police then brought a further appeal before the highest administrative court in Sweden (the referring court). The referring court subsequently submitted the following preliminary question to the Court:
“Can a modification of the remuneration model in a framework agreement originally awarded on the basis of the award criterion of the lowest price offered, whereby the balance between fixed and variable prices is altered and the price levels are adjusted to such an extent that the total contract value does not change to more than a marginal degree, mean that the overall nature of the framework agreement is to be considered to have been altered within the meaning of Article 72(2) of [Directive 2014/24]”
The Court’s answer
The Court first clarifies that, when interpreting the concept of an “amendment to the overall nature of the contract”, account must be taken not only of the wording of that concept, but also of its context and of the objectives of the rules of which it forms part.
- Wording: The Court notes that the concept of the “overall nature of the contract” is not defined further. It must therefore be interpreted in accordance with its usual meaning in everyday language. In the Court’s view, this implies that the overall nature of a contract changes only where the amendments fully transform the contract. In other words, only a far-reaching change to the character of the contract qualifies.
- Context: It is relevant that the Swedish Police relied on the de minimis exception. This exception applies to marginal amendments (for services and supplies: less than 10% of the value and below the EU threshold values), provided that the overall nature of the contract is not altered. Notably, within this exception there is no requirement to assess whether the amendment is material. In that context, the Court holds that an amendment to the overall nature of the contract cannot be equated with a material amendment. Both concepts have their own meaning and function within the system of procurement rules.
- Objectives: The recitals to the Public Procurement Directive state that contracting authorities should always have some scope to allow minor amendments without launching a new procurement procedure. This objective anticipates the de minimis exception. The recitals further explain when the nature of a contract is considered to be altered: namely, where works, supplies or services are replaced by something entirely different. Finally, the Court emphasises that the concept of an “amendment to the overall nature of the contract” also constitutes an independent, cumulative condition in other exception grounds. If that concept were to coincide with the notion of a material amendment, those exceptions would lose their practical effect. That cannot have been the intention of the EU legislature.
The conclusion is clear: a material amendment cannot be equated with an amendment to the overall nature of the contract. According to the Court, an amendment alters the overall nature only where it results in a fundamental change to the subject matter or the contractual balance of the (framework) agreement. A marginal adjustment to the remuneration model – even if it might have attracted additional tenderers in the original procedure – is insufficient for that purpose.
Final remarks
With this judgment, the Court provides a clear and well-defined interpretation of the concept of an “amendment to the overall nature of the contract”. An alternative interpretation, under which the concept would coincide with the definition of a material amendment, would effectively hollow out three statutory exceptions. In our view, the Court has rightly prevented that outcome. For purchasers and contracting authorities alike, this judgment therefore offers welcome clarity as well as practical flexibility.
Verduidelijking definitie ‘algemene aard van een opdracht’
Voor iedereen die met het aanbestedingsrecht werkt, is dit een bekend uitgangspunt: een opdracht mag na gunning niet wezenlijk worden gewijzigd. Gebeurt dat toch, dan moet de opdracht opnieuw in de markt worden gezet. De Aanbestedingswet biedt daarop enkele uitzonderingen, maar die zijn limitatief omschreven. In drie van die uitzonderingsgevallen geldt eenzelfde cumulatief vereiste om te voldoen aan die uitzonderingsmogelijkheden: de wijziging mag de algemene aard van de opdracht niet veranderen. Het was echter niet duidelijk wat er werd bedoeld met een ‘wijziging van de algemene aard van de opdracht’.
Dat is nu veranderd. Op 4 december 2025 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) een prejudiciële vraag beantwoord over dit begrip. Centraal stond de uitleg van ‘de algemene aard van de opdracht’.
Achtergrond
In 2020 heeft de Zweedse Politie een aanbesteding voor het afslepen van voertuigen in de markt gezet. Deze aanbesteding is in 2021 afgerond en heeft geleid tot het sluiten van twee raamovereenkomsten. Eén van de winnende inschrijvers was Lidköpings Biltjänst Hyr AB (Lidköpings).
Nog in datzelfde jaar zijn de vergoedingsvoorwaarden in de raamovereenkomsten gewijzigd, zonder dat de totale contractwaarde werd verhoogd. De wijzigingen bestonden uit twee elementen. Ten eerste heeft de Zweedse Politie de straal gerekend vanaf de garage waarvandaan de sleepwagen vertrekt vergroot waarbinnen een vaste prijs voor de afsleepdiensten geldt. Ten tweede is de prijsstructuur aangepast: de vaste prijzen per dienstverrichting zijn verhoogd, terwijl de vergoeding per gereden kilometer juist is verlaagd. Volgens de Zweedse Politie zou deze gewijzigde kostensystematiek per saldo leiden tot een marginale daling van de totale vergoeding die aan Lidköpings verschuldigd zou zijn geweest.
Vervolgens heeft de Zweedse mededingingsautoriteit aan de bestuursrechter verzocht om de Zweedse Politie een geldboete op te leggen, omdat de raamovereenkomst is gewijzigd zonder nieuwe aanbestedingsprocedure. De bestuursrechter in eerste aanleg heeft het verzoek toegewezen en de Zweedse Politie een geldboete opgelegd. Volgens de bestuursrechter hadden mogelijk meerdere deelnemers mee kunnen doen aan de aanbestedingsprocedure, als de (aangepaste) vergoedingssystematiek in de originele aanbestedingsstukken was opgenomen. Volgens de bestuursrechter verandert de wijziging in de vergoedingssystematiek eveneens de algemene aard van de opdracht.
De Zweedse Politie heeft tegen de uitspraak van de bestuursrechter ingesteld. Dit hoger beroep is verworpen. Hierna heeft de Zweedse Politie een hogere voorziening ingesteld bij de hoogste bestuursrechter (verwijzende rechter) in Zweden. De verwijzende rechter heeft hierna een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof:
“Kan een wijziging van het vergoedingsmodel in een raamovereenkomst die aanvankelijk is gegund op basis van het gunningscriterium van de laagste aangeboden prijs, waarbij het evenwicht tussen de vaste en de variabele prijzen wordt gewijzigd en de prijsniveaus zodanig worden aangepast dat de totale waarde van de opdracht niet meer dan marginaal verandert, meebrengen dat de algemene aard van de raamovereenkomst kan worden geacht te zijn veranderd in de zin van artikel 72, lid 2, van [richtlijn 2014/24]?”
Beantwoording van de vraag
Het Hof geeft ten eerste aan dat bij de uitlegging van het begrip ‘wijziging algemene aard van de opdracht’ niet alleen rekening moet worden gehouden met de letterlijke bewoordingen, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
- Bewoordingen: Het Hof stelt vast dat het begrip ‘algemene aard van de opdracht’ niet nader is gedefinieerd. Daarom moet worden aangesloten bij de gebruikelijke betekenis in het dagelijks taalgebruik. Die betekenis brengt volgens het Hof mee dat de algemene aard van de opdracht pas wijzigt wanneer de aangebrachte wijzigingen de opdracht volledig transformeren. Met andere woorden: pas bij een ingrijpende wijziging van het karakter van de opdracht is hiervan sprake.
- Context: Van belang is vervolgens dat de Zweedse Politie zich beriep op de bagateluitzondering. Deze uitzondering ziet op marginale wijzigingen (bij diensten en leveringen minder dan 10% van de waarde en onder de Europese drempelwaarden), mits de algemene aard van de opdracht niet wijzigt. Opvallend is dat binnen deze uitzondering uitdrukkelijk niet hoeft te worden onderzocht of sprake is van een wezenlijke wijziging. In die context kan – zo oordeelt het Hof – een wijziging van de algemene aard van de opdracht niet gelijkgesteld worden aan een wezenlijke wijziging. Beide begrippen hebben een eigen betekenis en functie binnen het systeem van de aanbestedingsregels.
- Doelstellingen: In de considerans van de Aanbestedingsrichtlijn is opgenomen dat er altijd een bepaalde ruimte moet zijn voor aanbestedende diensten om kleine wijzigingen toe te staan zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure in de markt te zetten. Met deze doelstelling in de considerans sorteert de Uniewetgever voor op de bagateluitzondering. In de considerans van de Aanbestedingsrichtlijn is verder opgenomen wat er wordt bedoeld met wijziging van de aard van de opdracht: dit is het geval als werken, leveringen of diensten worden vervangen door iets totaal anders. Tot slot benadrukt het Hof dat het begrip ‘wijziging van de algemene aard van de opdracht’ ook bij andere uitzonderingsgronden een zelfstandige, cumulatieve voorwaarde vormt. Als dit begrip zou samenvallen met de wezenlijke wijziging, zouden deze uitzonderingen hun praktische betekenis verliezen. Dat kan niet de bedoeling zijn geweest van de Uniewetgever.
De conclusie is helder: een wezenlijke wijziging kan niet gelijkgesteld worden met een wijziging van de algemene aard van de opdracht. Van een wijziging van de algemene aard is volgens het Hof pas sprake wanneer de wijziging leidt tot een fundamentele verandering van het voorwerp of het contractuele evenwicht van de (raam)overeenkomst. Een marginale aanpassing van de vergoedingssystematiek – zelfs als die wijziging er mogelijk toe had geleid dat meer inschrijvers interesse zouden hebben gehad bij een oorspronkelijke aanbesteding – is daarvoor onvoldoende.
Conclusie
Het Hof geeft hiermee een duidelijke en afgebakende betekenis aan het begrip ‘wijziging van de algemene aard van de opdracht’. Een andere uitleg waarin het begrip zou samenvallen met de definitie van wezenlijke wijziging, zou drie wettelijke uitzonderingsmogelijkheden feitelijk uithollen. Het Hof heeft onzes inziens dat terecht voorkomen. Voor inkopers en aanbestedende diensten biedt deze uitspraak daarmee welkome duidelijkheid én praktische ruimte.
