The contradiction between tender documents and national and European law has caused a lot of commotion in the field of public procurement. The present case of Connexxion Taxi Services B.V. (Connexxion) against the Ministry of Health, Welfare and Sport (the Ministry) has been ongoing for over 13 years. The Dutch Supreme Court has ruled on the matter in both preliminary relief proceedings and proceedings on the merits. In this article, we discuss the course of the case and focus specifically on the recent ruling of the Supreme Court of 21 November 2025.
Background
The public contract
In 2012, the Ministry launched a European tendering procedure for the "provision of supra-regional social and recreational transport services for people with reduced mobility." The tender documents included a descriptive document setting out grounds for exclusion. Based on the strict application of these grounds for exclusion, a tender would have to be rejected immediately if one of the grounds for exclusion applied to a tenderer. Specifically, this dispute concerns an optional ground for exclusion which requires a tenderer to declare that "his company or a director thereof has been guilty of grave professional misconduct”. In this context, the Ministry referred to Article 45 of the Decree on Tendering Rules for Public Contracts (Bao), which applied prior to the implementation of the Public Procurement Act 2012. Article 45 Bao stipulates that a contracting authority may exclude a tenderer in the event of grave professional misconduct.
Connexxion and a consortium of Transvision, RMC and ZCN (the Consortium) were among those who submitted bids for the contract. One month after the Ministry announced its intention to award the contract to the Consortium, the Netherlands Competition Authority (now the Authority for Consumers and Markets) imposed fines on RMC and the BIOS group, to which ZCN belongs. They were alleged to have violated the cartel prohibition in the Competition Act by dividing the market of contractual taxi transport in the Rotterdam region among themselves and making agreements to restrict competition in public procurement procedures. Nevertheless, the Ministry decided to award the contract to the Consortium; according to the Ministry, direct exclusion on the grounds of grave professional misconduct in the tender documents was not proportionate.
Preliminary relief proceedings: award prohibition
This led to a series of court cases. In summary proceedings, Connexxion sought, among other things, an injunction against awarding the contract to the Consortium stating that it was contrary to the tender documents. The District Court of The Hague saw no grounds in the tender documents and the Bao for the Ministry to carry out a proportionality test and therefore granted this claim in 2013. The Ministry should therefore not have assessed whether the exclusion of the Consortium was reasonable, but should have excluded it immediately.
The Ministry and the Consortium, which had intervened, lodged an urgent appeal against this decision. A few months later, the Court of Appeal in The Hague ruled that the judgment of the preliminary relief judge should be set aside, because it found that the Ministry had the discretion to assess the exclusion on the basis of proportionality.
Following this ruling, the Ministry decided to award the contract to the Consortium. However, Connexxion appealed in cassation to the Supreme Court. The Supreme Court ruled that the Explanatory Memorandum to Article 45(3) Bao stipulates that the assessment of whether a tenderer must actually be excluded when applying optional grounds for exclusion, must always be reviewed by the contracting authority on the basis of the principle of proportionality. Therefore, the tender documents and national law were contradictory; the tender documents stipulated that a tenderer had to be be excluded immediately, while the Bao stipulated that this was not necessarily the case. The Supreme Court therefore decided to refer questions to the Court of Justice of the European Union (the Court of Justice) for a preliminary ruling on the contradiction between Directive 2004/18/EC and its Dutch implementation in the Bao. In doing so, it also questioned whether it was relevant that the Ministry had included in the tender conditions that a tenderer would be immediately excluded.
The Court of Justice reiterated the outcome of the Manova judgment, in which it ruled that a contracting authority is obliged to apply the tender documents it has drawn up. In this dispute, the Court of Justice considered the equal treatment of (potential) tenderers and the transparency of the tendering procedure to be so important that it ruled that tenders that must be immediately excluded pursuant to the tender documents may not be assessed based on proportionality. This would, after all, lead to uncertainty. On the basis of this judgment, the Supreme Court decided to overturn the judgment of the Court of Appeal in The Hague and to uphold the judgment in the first instance. Accordingly, the Ministry had acted in violation of the principles of equality and transparency by awarding the contract to the Consortium.
Grounds for appeal: unlawful conduct by the Ministry
Connexxion then initiated legal proceedings to recover its losses from the State. It sought a declaration that the Ministry had acted unlawfully by not excluding the Consortium, and claimed the corresponding damages of nearly EUR 90 million based on positive contractual interest. The District Court of The Hague rejected the claims and ruled that the Ministry was in a difficult position (in Dutch: “klempositie”). After all, even if the Ministry had not awarded the contract to the Consortium, the procedure would still not have been transparent due to the conflict between the Bao and the tender documents. Due to this lack of transparency, no lawful award decision could have been made and, in the hypothetical situation that the Ministry would have acted lawfully, it would have resorted to re-tendering the public contract. The Ministry argued that in that case, the contract would not have been awarded to Connexxion, but to the Consortium. Namely, in the event of a re-tender, the same parties would probably have submitted bids and a proportionality test would have been carried out in accordance with the Bao. In addition, in a similar procurement procedure in 2017, the Consortium and Connexxion also placed first and second, respectively. There is therefore no causal link between the unlawful conduct of the Ministry and the damage suffered by Connexxion.
However, the Court of Appeal in The Hague ruled otherwise and determined that this causal link did indeed exist. According to the court, there was no such difficult position. After all, there was no lack of transparency in the procedure, because all (potential) tenderers were able to take note of the tender documents. Moreover, the Bao is an implementation of Directive 2004/18/EC, which states that Member States may themselves determine the conditions for the exclusion of a tenderer in the event of grave professional misconduct. According to the court, the Dutch legislator specifically chose to leave this to the contracting authority. The Ministry should therefore have applied the conditions set out in the tender documents and excluded the Consortium. The court ruled that, in that situation, the Ministry would have awarded the contract to Connexxion, as it ended in second place. Even if the Ministry had been required to re-tender, it is unlikely that it would have actually done so, because the contracted transport service was due to start in the short term. It is therefore likely that Connexxion suffered damages as a result of the Ministry's unlawful conduct. The amount of this damage, however, had to be assessed in separate proceedings for damages.
Assessment by the Supreme Court in the main action
The Supreme Court recently overturned the court of appeal's ruling and referred to the Ministry’s predicament. According to the Supreme Court, Article 45(3) of the Bao is mandatory law, which means that a contracting authority is obliged to apply the principle of proportionality in the case of optional grounds for exclusion and may not deviate from this. This is contrary to European law, which opposes the application of this proportionality test if it conflicts with the tender documents. Two parts of the appeal therefore rightly complain that the court of appeal failed to recognize that the Ministry was in a predicament. The judgment of the court of appeal was therefore overturned and the other complaints were not discussed.
However, this does not mark the end of the proceedings; the Supreme Court has referred the case back to the Amsterdam Court of Appeal for further consideration. This does not mean that Connexxion's claim for damages will be rejected, only that there was a predicament for the Ministry. In our view, the existence of the Ministry’s difficult position raises questions, given that European law takes precedence over national law.
Conclusion
The fact that the dispute between the Ministry and Connexxion has been going on for more than 13 years confirms its complexity. In summary proceedings, the Supreme Court ruled that the Ministry must comply with its tender documents in the event of a conflict with national law. In our opinion, this is a reasonable conclusion given the equal treatment of tenderers. However, the question of whether the Ministry must compensate Connexxion for the resulting damage has not yet been answered and is not so easy. At present, the Supreme Court has only established that the Ministry was faced with an impossible choice due to the conflict between the tender documents and national law.
The Amsterdam Court of Appeal will still have to rule on the existence of Connexxion’s damages. It is relevant here that the district court and the court of appeal have different views in relation to the way in which possible damages are calculated. Connexxion will therefore have to convince the Amsterdam Court of Appeal of the existence of a causal link between the unlawfulness and the damages in order to claim compensation. We look forward to the further course of this case and will keep you informed of the latest developments.
Onrechtmatig handelen bij tegenstrijdigheid van de aanbestedingsstukken met het recht?
De tegenstrijdigheid van de aanbestedingsstukken met het nationaal en Europees recht heeft tot veel commotie geleid in aanbestedingsland. De onderhavige zaak van Connexxion Taxi Services B.V. (Connexxion) tegen het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) speelt al ruim 13 jaar. In zowel kort geding als in een bodemprocedure heeft de Hoge Raad uiteindelijk geoordeeld over de kwestie. In dit artikel bespreken we het verloop van de zaak en gaan we specifiek in op het recente arrest van de Hoge Raad van 21 november 2025.
Achtergrond
De opdracht
In 2012 zette VWS een Europese aanbestedingsprocedure in de markt voor de “dienstverlening sociaalrecreatief bovenregionaal vervoer voor mensen met een mobiliteitsbeperking”. Tot de aanbestedingsstukken behoorde een beschrijvend document waarin uitsluitingsgronden waren opgenomen. Op basis van de strikte toepassing van deze uitsluitingsgronden zou een inschrijving direct terzijde moeten worden gelegd, indien een van de uitsluitingsgronden van toepassing was op een inschrijver. Meer specifiek gaat dit geschil om een facultatieve uitsluitingsgrond die voorschrijft dat een inschrijver moet verklaren dat “zijn onderneming of een bestuurder ervan in de uitoefening van zijn beroep geen ernstige fout heeft begaan”. In dit kader verwees VWS naar artikel 45 van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao), dat van toepassing was vóór de implementatie van de Aanbestedingswet 2012. Artikel 45 Bao bepaalde dat een aanbestedende dienst een inschrijver kan uitsluiten bij een ernstige fout bij de uitoefening van zijn bedrijf.
Onder meer Connexxion en een consortium van Transvision, RMC en ZCN (de Combinatie) schreven zich in op de opdracht. Een maand nadat VWS kenbaar had gemaakt dat het voornemens was de opdracht te gunnen aan de Combinatie, legde de Nederlandse Mededingingsautoriteit (nu Autoriteit Consument en Markt) boetes op aan RMC en de BIOS-groep, waartoe ZCN behoort. Zij zouden het kartelverbod uit de Mededingingswet hebben overtreden door het contractueel taxivervoer in de regio Rotterdam onderling de verdelen en afspraken te maken om de concurrentie bij aanbestedingen te beperken. Desondanks besloot VWS om de opdracht aan de Combinatie te gunnen; een directe uitsluiting op grond van de uitsluitingsgrond voor de ernstige beroepsfout in de aanbestedingsstukken was volgens VWS niet proportioneel.
Rechtszaken in kort geding: verbod gunning
Dit leidde tot een reeks rechtszaken. In kort geding vorderde Connexxion onder andere een verbod om de opdracht aan de Combinatie te gunnen wegens strijd met de aanbestedingsstukken. De rechtbank Den Haag zag geen aanknopingspunten in de aanbestedingsstukken en het Bao voor het uitvoeren van een proportionaliteitstoets door VWS en wees deze vordering in 2013 daarom toe. VWS had dus niet mogen nagaan of de uitsluiting van de Combinatie redelijk was, maar had haar direct moeten uitsluiten.
VWS en de Combinatie, die was tussengekomen, gingen hiertegen in spoedappèl. Het gerechtshof Den Haag bepaalde enkele maanden later dat het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd moest worden, omdat zij vond dat VWS ruimte had om de uitsluiting te toetsen op grond van evenredigheid.
Na dit arrest besloot VWS de opdracht definitief te gunnen aan de Combinatie. Connexxion stelde echter cassatieberoep in bij de Hoge Raad. De Hoge Raad oordeelde dat de Nota van toelichting op artikel 45 lid 3 Bao bepaalt dat de beoordeling of een inschrijver daadwerkelijk moet worden uitgesloten bij de toepassing van facultatieve uitsluitingsgronden steeds door de aanbestedende dienst moet worden getoetst op basis van het evenredigheidsbeginsel. Er was dus tegenstrijdigheid tussen de aanbestedingsstukken en het nationale recht; de aanbestedingsstukken bepaalden dat een inschrijver direct moest worden uitgesloten, terwijl het Bao bepaalde dat dit niet zonder meer het geval is. De Hoge Raad besloot daarom prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) over de tegenstrijdigheid van Richtlijn 2004/18/EC en de Nederlandse implementatie daarvan in het Bao. Daarbij vroeg zij zich ook af of het van belang was dat VWS in de aanbestedingsvoorwaarden had opgenomen dat een inschrijver direct zou worden uitgesloten.
Het Hof van Justitie herhaalde de uitkomst van het Manova-arrest, waarin zij bepaalde dat een aanbestedende dienst verplicht is de door hem vastgestelde aanbestedingsstukken toe te passen. In dit geschil achtte het Hof van Justitie de gelijke behandeling van (potentiële) inschrijvers en de transparantie van de aanbestedingsprocedure dan ook dermate van belang, dat zij oordeelde dat inschrijvingen die volgens de aanbestedingsstukken direct moeten worden uitgesloten niet nog mogen worden getoetst aan proportionaliteit. Dit zou immers leiden tot onzekerheid. De Hoge Raad besloot op basis van dit arrest het vonnis van het gerechtshof Den Haag te vernietigen en de uitspraak in eerste aanleg te bekrachtigen. Daarmee stond vast dat VWS in strijd had gehandeld met het gelijkheids- en transparantiebeginsel door de opdracht te gunnen aan de Combinatie.
Bodemzaken: onrechtmatig handelen VWS
Connexxion startte daarna een bodemprocedure om haar schade te verhalen op de Staat. Zij vorderde een verklaring voor recht dat VWS onrechtmatig had gehandeld door de Combinatie niet uit te sluiten, en een bijbehorende schadevergoeding van bijna EUR 90 miljoen op basis van positief contractsbelang. De rechtbank Den Haag wees de vorderingen af en oordeelde dat VWS in een klempositie zat. Immers, ook als VWS niet had gegund aan de Combinatie zou er sprake zijn geweest van een intransparante procedure wegens de strijd tussen het Bao en de aanbestedingsstukken. Door deze intransparantie had geen rechtmatige gunning kunnen plaatsvinden en was VWS tot heraanbesteding overgegaan in de hypothetische situatie dat zij rechtmatig zou hebben gehandeld. VWS heeft gemotiveerd dat in dat geval ook niet zou zijn gegund aan Connexxion, maar aan de Combinatie. Bij een heraanbesteding zouden waarschijnlijk dezelfde partijen hebben ingeschreven en zou een proportionaliteitstoets zijn uitgevoerd conform het Bao. In een vergelijkbare aanbesteding uit 2017 eindigde de Combinatie en Connexxion eveneens respectievelijk op de eerste en tweede plaats. Er ontbreekt dus een causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van VWS en de schade van Connexxion aldus de rechtbank.
Het hof Den Haag oordeelde echter anders en bepaalde dat dit causaal verband weldegelijk bestond. Volgens het hof was er geen klempositie. Er zou immers geen sprake zijn van een intransparante procedure, omdat alle (potentiële) inschrijvers kennis hebben kunnen nemen van de aanbestedingsstukken. Bovendien is het Bao een implementatie van Richtlijn 2004/18/EC, waarin staat dat lidstaten zelf de voorwaarden kunnen bepalen voor de uitsluiting van een inschrijver bij een ernstige beroepsfout. De Nederlandse wetgever heeft er volgens het hof specifiek voor gekozen om dit aan de aanbestedende dienst over te laten. VWS had daarom de voorwaarden uit de aanbestedingsstukken moeten toepassen en de Combinatie moeten uitsluiten. Het hof oordeelde dat VWS de opdracht in die situatie aan Connexxion zou hebben gegund, omdat zij als tweede was geëindigd. Zelfs indien VWS tot heraanbesteding had moeten overgaan, is niet aannemelijk dat zij dit daadwerkelijk zou hebben gedaan, omdat het aanbestede vervoer immers al op korte termijn van start zou gaan. Het is dus waarschijnlijk dat Connexxion schade heeft geleden door het onrechtmatig handelen van VWS. De hoogte van deze schade moest echter worden begroot in een separate schadestaatprocedure.
Beoordeling van de Hoge Raad in de bodemzaak
De Hoge Raad vernietigde onlangs het arrest van het hof en greep terug op de aanwezigheid van een klempositie aan de zijde van VWS. Volgens de Hoge Raad is artikel 45 lid 3 Bao van dwingend recht, waardoor een aanbestedende dienst verplicht is om het evenredigheidsbeginsel toe te passen bij facultatieve uitsluitingsgronden en zij mag hier niet van afwijken. Dit terwijl het Europese recht zich verzet tegen de toepassing van deze evenredigheidstoets als dit tegenstrijdig is met de aanbestedingsstukken. Twee onderdelen van het middel klagen daarom terecht dat het hof heeft miskend dat VWS zich in een klempositie bevond. Het arrest van het hof wordt daarom vernietigd en de overige klachten worden niet behandeld.
De reeks procedures is daarmee echter niet tot een einde gekomen; de Hoge Raad heeft het geding terugverwezen naar het hof Amsterdam voor de verdere behandeling. Daarmee staat nog niet vast dat de vordering tot schadevergoeding van Connexxion zal worden afgewezen, enkel dat er sprake was van een klempositie. Het bestaan van een klempositie roept wat ons betreft vragen op, gelet op het feit dat Europees recht voorrang heeft op nationaal recht.
Conclusie
Het feit dat het geschil tussen VWS en Connexxion al ruim 13 jaar loopt bevestigt de complexiteit daarvan. De Hoge Raad heeft in kort geding geoordeeld dat VWS zich moet houden aan zijn aanbestedingsstukken bij tegenstrijdigheid daarvan met nationaal recht. Dit is onzes inziens een logische redenering gelet op de gelijke behandeling van inschrijvers. De vraag of VWS de daaruit voortvloeiende schade aan de zijde van Connexxion dient te vergoeden, is echter nog niet beantwoord en is niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Op dit moment heeft de Hoge Raad enkel vastgesteld dat VWS stond voor een onmogelijke keuze door de tegenstrijdigheid van de aanbestedingsstukken met nationaal en Europees recht.
Het hof Amsterdam zal nog moeten oordelen over de aanwezigheid van de schade aan de zijde van Connexxion. Hier is relevant dat de rechtbank en het hof verschillende visies hebben over de wijze waarop schade wordt berekend. Connexxion zal het hof Amsterdam dus moeten overtuigen van het bestaan van een causaal verband tussen de onrechtmatigheid en de schade om haar schade vergoed te krijgen. We kijken uit naar het verdere verloop van deze zaak en blijven u graag informeren over de laatste ontwikkelingen.
