On 16 September 2025, the Court of Appeal in The Hague (“Court”) issued a judgment clarifying when a municipality may designate a candidate as the only serious candidate in the sale of municipal land. In short, the principle of equality is only violated when the candidates are comparable in terms of business operations and municipal policy; this was not the case in this judgment.
Facts
In this case, the municipality of Leidschendam-Voorburg (the “Municipality”) wished to sell a piece of municipal land – referred to in the judgment as “Plot B” – to 1828-VIII B.V. (“1828”). According to the Municipality, 1828 should be regarded as the only serious candidate for the land, so that a public selection procedure is not required.
The Appellant is a property developer that owns several plots of land. Plot B is situated near one of the Appellant’s plots. It should be noted that the Appellant’s land does not directly adjoin Plot B: a public road lies between them. Parcel 1828 is located south of the Appellant’s plot and directly borders municipal land.
1828 is likewise active in property development. On 3 September 2020, 1828 submitted an initiative to the Municipality for the redevelopment of Plot B. The proposal concerns the construction of housing on Plot B and the adjacent plot owned by 1828. The plan foresees the development of 138 rental apartments, 85% of which are designated as social housing for young people aged 18 to 28. The Municipality and 1828 formalised their cooperation by signing a letter of intent on 20 July 2022.
Local residents – including the Appellant – object to the plan and have joined forces in “Action Group X”. Action Group X's objections relate, among other things, to the private sale of municipal land to 1828. According to Action Group X's solicitor, the Appellant should also be considered a serious candidate, with the result that a public selection procedure should have been organised. The Municipality has dismissed these objections, as it believes that 1828 can be considered the only serious candidate. The Appellant subsequently initiated summary proceedings. The preliminary relief judge rejected the Appellant's claims, after which the Appellant lodged an appeal with the Court of Appeal.
Grounds for appeal
All of the Appellant's grounds for appeal essentially boil down to the fact that the Municipality is acting in violation of the Didam rules, because no opportunity for competition was offered by means of a public selection procedure for the sale of the municipal land.
- Adjacent plot: The Municipality has a policy of only selling municipal land to directly adjacent plots in order to prevent fragmentation. According to the Appellant, this policy does not exist, and even if it did, the Appellant's plot also borders municipal land, namely the public road.
The Court dismisses the ground of appeal. Contrary to the Appellant’s argument, the Municipal Land Allocation Memorandum (Notitie gronduitgifte gemeente Leidschendam-Voorburg) of the Municipality of Leidschendam-Voorburg provides that, as a general principle, municipal land is to be sold to the owner of the adjoining plot in order to prevent fragmentation. The Appellant has pointed out that the Memorandum expired in 2024, but the Municipality explained at the hearing that it has since been replaced by a new Memorandum which is identical in substance on the relevant points. The Court further finds that the public road has a different zoning designation, which makes consolidation of Parcel B with the Appellant’s plot impossible.
- Only serious candidate: The Appellant disputes the Municipality’s conclusion that 1828 should be regarded as the only serious candidate. According to the Appellant, the Municipality intentionally sought to grant 1828 preferential treatment. The Appellant further maintains that Plot B could also be developed independently.
The Court does not accept the Appellant’s arguments. It agrees with the Municipality that 1828 could reasonably be considered the sole serious candidate for the acquisition of the municipal land. The Court’s reasoning is as follows: (i) no other party owned a directly adjacent plot; (ii) no other party was in a position to realise a comparable development plan – comprising social housing for a specific age group – thereby addressing an existing shortage in the housing market; and (iii) the Appellant is not active in the field of social housing. In short, unequal cases do not require equal treatment.
The fact that the Appellant might use Plot B for the construction of a car park does not make it a potential candidate. Moreover, it is for the Municipality to determine the selection criteria. The Appellant has also failed to demonstrate why the Municipality’s requirement – addressing scarcity for a specific target group – would be unreasonable. Finally, in light of the advance notice, the Appellant had the opportunity to submit a comparable proposal but chose not to do so.
- Principle of transparency: Finally, the appellant argues that there should have been more transparency in the preliminary phase. This complaint is also rejected by the Court, because, in the Court's opinion, sufficient transparency was provided. After all, interested parties were involved in the preliminary phase, and there was a prior announcement stating the Municipality's intention to sell the municipal land to 1828, with a 20-day objection period.
Practical tips
This judgment shows that, even after the Didam judgments, municipalities retain the necessary policy freedom to establish objective criteria, which means that a municipality can still invoke the uniqueness exception relatively easily.
Didam-zaak: Enige serieuze gegadigde
Het Gerechtshof Den Haag (“Hof”) heeft op 16 september 2025 een arrest gewezen waarin wordt verduidelijkt wanneer een gemeente een gegadigde aan mag merken als enige serieuze gegadigde bij de verkoop van gemeentegrond. Kort samengevat, wordt het gelijkheidsbeginsel pas geschonden wanneer het gaat om gegadigden die in het kader van bedrijfsvoering en gemeentelijk beleid met elkaar te vergelijken zijn; daarvan was in dit arrest juist geen sprake.
Feiten
In deze zaak wenste de gemeente Leidschendam-Voorburg (“Gemeente”) een stuk gemeentegrond – in het arrest genaamd “Perceel B” – te verkopen aan 1828-VIII B.V. (“1828”). Volgens de Gemeente moet 1828 aangemerkt worden als enige serieuze gegadigde voor de grond, zodat een openbare selectieprocedure niet aan de orde is.
Appellant is een vastgoedontwikkelaar en is eigenaar van diverse percelen. Nabij een van de percelen van Appellant ligt Perceel B. Het is hierbij wel van belang om op te merken dat het perceel van Appellant niet direct grenst aan Perceel B: een openbare weg ligt tussen Perceel B en het perceel van Appellant. Ten zuiden van de percelen van Appellant, en direct aangrenzend aan de gemeentegrond, ligt het perceel van 1828.
1828 is eveneens actief op het terrein van vastgoedontwikkeling. Op 3 september 2020 heeft 1828 bij de Gemeente een initiatief ingediend voor de herontwikkeling van Perceel B. Het voornemen is om woningbouw te realiseren op Perceel B en het aangrenzende perceel in eigendom van 1828. Het bouwplan voorziet in de realisatie van 138 huurappartementen, waarvan 85% bestemd is voor sociale huurwoningen voor jongeren in de leeftijdscategorie 18 tot en met 28 jaar. Voor dit plan hebben de Gemeente en 1828 op 20 juli 2022 een intentieovereenkomst gesloten.
Omwonenden – waaronder Appellant – hebben bezwaar tegen het plan, en hebben zich verenigd in “Actiegroep X”. De bezwaren van Actiegroep X zien onder meer op de onderhandse verkoop van de gemeentegrond aan 1828. Volgens de advocaat van Actiegroep X moet Appellant ook als serieuze gegadigde worden aangemerkt, met als gevolg dat er een openbare selectieprocedure georganiseerd had moeten worden. De Gemeente legt deze bezwaren terzijde, omdat zij meent dat 1828 aangemerkt kan worden als de enige serieuze gegadigde. Appellant heeft hierna een kort geding aanhangig gemaakt. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van Appellant afgewezen, waarna Appellant in hoger beroep is gegaan bij het Hof.
Grieven in hoger beroep
Alle grieven van Appellant komen er in principe op neer dat de Gemeente handelt in strijd met de Didam-regels, doordat er geen mededingingsruimte is geboden door middel van een openbare selectieprocedure bij de verkoop van de gemeentegrond.
- Aangrenzend perceel: De Gemeente hanteert het beleid dat zij gemeentegrond alleen verkoopt aan direct aangrenzende percelen, om zo versplintering tegen te gaan. Volgens Appellant bestaat dit beleid niet, en mocht dit wel zo zijn dan grenst het perceel van Appellant ook aan gemeentegrond te weten de openbare weg.
Het Hof wijst de grief af. Anders dan Appellant heeft betoogd volgt uit de Notitie gronduitgifte gemeente Leidschendam-Voorburg dat de Gemeente bij de beoordeling van een aanvraag om gronduitgifte als uitgangspunt, dat de grond verkocht wordt aan de eigenaar van het aangrenzende perceel om versnippering te voorkomen. Appellant heeft nog aangegeven dat de Notitie per 2024 is vervallen, maar de Gemeente heeft ter zitting duidelijk aangegeven dat de Notitie is opgevolgd door een Notitie die – wat betreft deze punten – gelijkluidend is. Het Hof oordeelt daarnaast dat de openbare weg een andere bestemming heeft, waardoor samenvoeging van Perceel B met het perceel van Appellant niet mogelijk is.
- Enige serieuze gegadigde: Appellant is het niet eens met de vaststelling van de Gemeente dat 1828 als enige serieuze gegadigde moet worden aangemerkt. Volgens Appellant heeft de Gemeente moedwillig geprobeerd om 1828 een voorkeuspositie te geven. Volgens Appellant kan Perceel B ook separaat ontwikkeld worden.
Het Hof gaat niet mee in het betoog van Appellant. Het Hof is dus met de Gemeente van oordeel dat 1828 voor wat betreft deze koop van gemeentegrond aangemerkt mocht worden als enige serieuze gegadigde. Redengevend voor dit oordeel zijn de volgende redenen: (i) dat geen enkele andere gegadigde eigenaar was van een direct aangrenzend perceel, (ii) geen enkele andere gegadigde in staat was om een dergelijk plan – sociale huur plus specifiek leeftijdscohort – te realiseren, waardoor tegemoet wordt gekomen aan de krapte op de huizenmarkt, en (iii) Appellant houdt zich niet bezig met sociale huur. Kortom: ongelijke gevallen hoeven niet gelijk behandeld te worden.
Dat Appellant Perceel B goed zou kunnen gebruiken voor de bouw van een parkeerruimte, maakt haar geen potentiële gegadigde. De Gemeente gaat bovendien zelf over de criteria waaraan voldaan moet worden voor selectie. Appellant heeft verder niet toegelicht waarom de eis van de Gemeente – voorzien in schaarste voor een specifieke doelgroep – een onredelijke eis is. Tot slot had Appellant op basis van de vooraankondiging een vergelijkbaar plan in kunnen dien.
- Transparantiebeginsel: Appellant voert als laatste nog aan dat er meer openheid in het voortraject gegeven had moeten worden. Ook deze grief wordt afgewezen door het Hof, omdat er – naar het oordeel van het Hof – voldoende transparantie werd geboden. Belanghebbenden werden immers in het voortraject betrokken, en er was een vooraankondiging met daarin het voornemen van de Gemeente dat zij van plan was de gemeentegrond te verkopen aan 1828 met daarin een bezwaartermijn van twintig dagen.
Tips voor de praktijk
Uit dit arrest blijkt dat gemeenten ook na de Didam-arresten de nodige beleidsvrijheid behouden om objectieve criteria op te stellen, waardoor een gemeente toch relatief eenvoudig een beroep kan doen op de uniciteitsexceptie.
