As a losing bidder, can you still overturn a transport concession award if new information about the winner – or its bid – emerges after the tender but before operations begin? That was the question before the Trade and Industry Appeals Tribunal (“CBb”) in preliminary relief proceedings initiated by Qbuzz B.V. (“Qbuzz”). The answer: judicial intervention at this stage is possible, but the threshold is high. For Qbuzz, it was simply too high.
Utrecht Binnen concession
In January 2024, the Provincial Executive of Utrecht (Gedeputeerde Staten van Utrecht, “Provincial Executive”) issued a concession for bus transport in the Utrecht region (the concession: Utrecht Binnen). The winner will be responsible for bus transport in this region for the period from December 2025 to December 2035. The current concession holder is Qbuzz. On 11 June 2024, GS awarded the concession to Transdev Nederland Mobility Services N.V. ("Transdev"), rejecting Qbuzz's tender. Under Section 20(2) of the Passenger Transport Act 2000 (in Dutch: Wet personenvervoer 2000), a concession is not final until it has been formally awarded through an official designation decision by the Provincial Executive. This designation constitutes an administrative decision, which can be challenged by objection and appeal to the administrative court – and in the case of transport concessions, specifically before the CBb (pursuant to Annex 2, Article 4 of the General Administrative Law Act (in Dutch: Algemene wet bestuursrecht)).
Qbuzz filed an objection against the designation decision, but on 4 December 2024 the Provincial Executive rejected it as unfounded. Since then, Qbuzz has twice sought interim relief, leading to two separate rulings by the CBb’s preliminary relief judge.
After its objection was rejected on 4 December 2024, Qbuzz sought provisional relief. Its core argument was that Transdev’s bid was unrealistic: the immediate switch to zero-emission rolling stock (the so-called “big bang ZE transition”) could not be achieved, given uncertainties around grid congestion, timely delivery of charging infrastructure, and knock-on effects for the current concession.
The preliminary relief judge made clear, however, that it is for the assessment committee – not the court – to judge feasibility. Judicial intervention is only warranted in cases of obvious flaws, such as a manifestly unrealistic tender or an incomprehensible score. As a rule, assessors are entitled to rely on the accuracy of what has been submitted, unless there are reasonable grounds for doubt, in which case further investigation is required. In this case, no such doubt existed. Transdev’s bid was backed by mitigating measures, scenario planning and supplier agreements. On that basis, the judge found no reason to question its feasibility. Qbuzz’s request was therefore dismissed.
Later that year, Qbuzz again applied for a provisional measure. The reason for this was that, according to Qbuzz, developments had taken place since the ruling of 16 January 2025 and information had become available on the basis of which it had to be concluded that Transdev's tender was unrealistic. Furthermore, Transdev had allegedly made substantial modifications to its plan in the meantime. In this regard, Qbuzz pointed to the following points:
- an initially refused environmental permit;
- a negative opinion from the Safety Region on fire safety;
- the realisation of fewer charging points than originally announced;
- the cancellation of a planned battery storage facility;
- the choice of a different bus supplier and a new depot (bus parking facility).
In its second request for provisional relief, Qbuzz again argued that Transdev’s bid was unworkable, pointing to subsequent changes in its implementation. The preliminary relief judge disagreed. What proved decisive was that the tender guidelines emphasised flexibility, creativity and agility. Transdev’s plan was scenario-based and included fallback options. Post-award adjustments therefore did not amount to a substantial modification of the tender.
Key objections raised by Qbuzz had also lost force: the previously refused environmental permit had since been granted, and the earlier fire safety concerns had been resolved. Similarly, switching bus suppliers and altering charging locations were not seen as substantial modifications, particularly since the Provincial Executive confirmed that service quality would not be affected.
The judge concluded that there were no grounds to annul the award. This second request was therefore also rejected.
Practical tips
The rulings show that the bar for judicial intervention in the award of a transport concession is high. The court will not – and may not – simply take the place of the assessment committee.
For tenderers, it may be useful to include alternative scenarios and backup options in the tender in order to avoid accusations of submitting an unrealistic tender.
The opposite applies to objectors: the mere fact that plans change or permits are delayed will often be insufficient to successfully challenge a designation decision in the context of a transport concession. Only when it is clear in advance that a plan is not feasible are there opportunities here.
Concessie busvervoer: de aanhouder wint niet
Kun je als verliezende inschrijver een aanwijzingsbesluit van een vervoersconcessie nog succesvol aantasten indien geruime tijd na afronding van de aanbesteding, maar voor de start van de vervoersconcessie, nieuwe informatie bekend is geworden over (de inschrijving van) de winnaar? Dat is in de kern de vraag die voorlag bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) in voorlopige voorzieningen aangevraagd door Qbuzz B.V. (“Qbuzz”). Het antwoord: de lat voor rechterlijk ingrijpen in een dergelijke situatie ligt hoog. Voor Qbuzz bleek die lat te hoog te liggen in deze zaken.
Concessie Utrecht Binnen
In januari 2024 schreven de Gedeputeerde Staten van Utrecht (“GS”) een concessie uit voor busvervoer in de regio Utrecht (de concessie: “Utrecht Binnen”). De winnaar mag voor de periode december 2025 t/m december 2035 het busvervoer in deze regio verzorgen. De huidige concessiehouder is Qbuzz. Op 11 juni 2024 verleende GS de concessie aan Transdev Nederland Mobility Services N.V. (“Transdev”), de inschrijving van Qbuzz werd afgewezen. Op basis van artikel 20 lid 2 van de Wet personenvervoer 2000 moeten Gedeputeerde Staten formeel nog de concessie verlenen doormiddel van een officieel aanwijzingsbesluit. Tegen een dergelijk besluit in bestuursrechtelijke zin, staat bezwaar en beroep op bij de bestuursrechter, meer specifiek moet een dergelijk beroep tegen een vervoersconcessie worden ingesteld bij het CBb (op basis van Bijlage 2, artikel 4 van de Algemene wet bestuursrecht). Qbuzz maakte bezwaar tegen het aanwijzingsbesluit. Dit bezwaar werd op 4 december 2024 door GS ongegrond werd verklaard.
Inmiddels heeft Qbuzz tweemaal een voorlopige voorziening verzocht, waarover de voorzieningenrechter van het CBb tweemaal uitspraak heeft gedaan.
Na de ongegrondverklaring van haar bezwaar bij besluit van 4 december 2024 diende Qbuzz een verzoek om voorlopige voorziening in. Kern van haar betoog was dat de inschrijving van Transdev irreëel was: het plan om per direct over te stappen op zero-emissie materieel (de zogenoemde big bang ZE-transitie) zou volgens Qbuzz onuitvoerbaar zijn. Zij wees daarbij onder meer op onzekerheden rond netcongestie, de tijdige aanleg van laadinfrastructuur en de impact op de exploitatie van de lopende concessie.
De voorzieningenrechter benadrukte dat het primair de taak van de beoordelingscommissie is om te beoordelen of een inschrijving uitvoerbaar is. Alleen indien sprake is van aperte onjuistheden (zoals een evident irreële inschrijving of een onbegrijpelijke score) kan de rechter ingrijpen. Het uitgangspunt hierbij is dat de beoordelaars bij de beoordeling van de ingediende inschrijvingen uit mogen gaan van de juistheid en haalbaarheid van de inschrijving. Pas bij gerede twijfel over de inhoud rust er een onderzoeksplicht op de beoordelingscommissieleden om de juistheid van de inschrijving nader te onderzoeken. De voorzieningenrechter zag geen gerede twijfel om te twijfelen aan de uitvoerbaarheid van de inschrijving van Transdev. De inschrijving van Transdev was voorzien van mitigerende maatregelen, scenario’s en afspraken met leveranciers. Kortom, er was geen sprake van gerede twijfel, en het verzoek van Qbuzz werd afgewezen.
Later dat jaar vroeg Qbuzz opnieuw een voorlopige voorziening aan. Aanleiding daarvoor was dat zich, volgens Qbuzz, sinds de uitspraak van 16 januari 2025 ontwikkelingen hadden voorgedaan en informatie beschikbaar was gekomen op basis waarvan alsnog geconcludeerd moest worden dat de inschrijving van Transdev irreëel zou zijn. Bovendien zou Transdev haar plan in de tussentijd wezenlijk hebben gewijzigd. Qbuzz wees in dit verband op de volgende punten:
- een aanvankelijk geweigerde omgevingsvergunning;
- een negatief advies van de Veiligheidsregio over brandveiligheid;
- het realiseren van minder laadpunten dan oorspronkelijk aangekondigd;
- het schrappen van een geplande batterijopslag;
- de keuze voor een andere busleverancier en een nieuwe remise (stalplek voor bussen).
De voorzieningenrechter volgde Qbuzz hierin niet. Doorslaggevend was dat de aanbestedingsleidraad juist flexibiliteit, creativiteit en wendbaarheid centraal stelde. Het plan van Transdev was scenario-gedreven en voorzag in back-upopties. Dat er na gunning voor alternatieve oplossingen werd gekozen, betekende daarom niet dat de inschrijving wezenlijk was gewijzigd. Daarbij kwam dat de eerder geweigerde omgevingsvergunning inmiddels alsnog was verleend, zodat het argument van onuitvoerbaarheid zijn kracht verloor. Hetzelfde gold voor het negatieve advies ten behoeve van de brandveiligheid: ook dat probleem was reeds opgelost. Ook de keuze voor een andere busleverancier en het aanpassen van laadlocaties werden niet als wezenlijke wijzigingen aangemerkt, mede omdat de provincie had verzekerd dat de kwaliteit van het materieel daarmee niet werd aangetast.
Het oordeel luidde dan ook dat er geen aanleiding bestond om de gunning aan te tasten. Ook dit tweede verzoek werd afgewezen.
Tips voor de praktijk
De uitspraken laten zien dat de lat voor rechterlijk ingrijpen bij het verlenen van een vervoersconcessie hoog is. De rechter zal – en mag – niet zomaar op de stoel van de beoordelingscommissie gaan zitten.
Voor inschrijvers kan het opnemen van alternatieve scenario’s en back-up opties in de inschrijving nuttig zijn om zo het verwijt van een irreële inschrijving te vermijden.
Voor bezwaarmakers geldt het omgekeerde: het enkele feit dat plannen veranderen of vergunningen vertraging oplopen, zal veelal onvoldoende zijn om een aanwijzingsbesluit in het kader van een vervoersconcessie succesvol aan te tasten. Alleen wanneer op voorhand vaststaat dat een plan niet uitvoerbaar is, liggen hier kansen.
