Under the Public Procurement Act and EU procurement directives, contracting authorities are required to specify the maximum value of a framework agreement in the publication notice of the contract’s tender procedure, either by stating a maximum total estimated value or by specifying a maximum number of services and/or products that is expected to be procured. Once that maximum is reached, the framework agreement between the contracting authority and the contractor ceases to have effect, providing an argument for the contractor’s competitors to argue that the agreement must be terminated and a new tender must be conducted. It also frequently happens that contracting authorities forget to include the maximum value in the publication notice. This often leads to discussions about the legal consequences of such an omission for the framework agreement. In an interim relief ruling by the District Court of North Holland, this obligation is also discussed, but in a different manner than usual.
X was the incumbent service provider for the municipality of Schagen for maintenance and repair work related to paving and, after winning a European tender, had entered into a framework agreement in mid-January 2023, with a term of two years and an option to extend for two periods of 12 months each. If the municipality wished to exercise this extension option, it was required to notify the contractor in writing no later than 3 months before the expiration of the then-current term. The municipality had exercised the first extension option, but notified the contractor on September 24, 2025, that it would not exercise the final extension option and that the framework agreement would therefore end on December 31, 2025. Subsequently, the municipality issued a new multiple private tender procedure for a larger contract, which included the maintenance and repair of pavement.
X claims in the interim relief proceedings that the municipality created legitimate expectations that it would extend the framework agreement with X for a second time. The municipality also allegedly acted in violation of several principles of public law and procurement law by awarding contracts to third parties, even though those contracts fell within the scope of the framework agreement. The municipality did not indicate that “the entire budget” had been exhausted, nor did it disclose what that budget was (i.e. the maximum value). X therefore demands that the municipality is ordered to: fulfill the framework agreement until December 31, 2026; and revoke the decision not to renew the framework agreement. Furthermore, X claims that the municipality should be prohibited from awarding contracts falling under the framework agreement to third parties; and the municipality should be prohibited from proceeding with the new, larger tender. As a subsidiary claim, the municipality should be ordered to invite X to participate in a multiple private tender, insofar as that would apply to 2027. All claims are subject to a penalty of EUR 20,000 per day, with a maximum of EUR 260,000.
The municipality disputes that it made a commitment to extend the framework agreement, and even if such a commitment was made, it was not made by an authorized representative of the municipality. The municipality must also be free to launch a new tender. The municipality acknowledges that it awarded a contract to a third party during the term of the framework agreement but it promised during the court hearing not to do so again.
The court dismisses X’s claims: in principle, the municipality has freedom of contract, and even if a commitment had been made by the municipality, that commitment was not made in writing, which was an explicit condition for the extension.
The court also names a second reason why an extension of the framework agreement is not possible: the municipality did not include a maximum quantity or maximum value in the framework agreement or tender. Therefore, according to the court, the framework agreement cannot be extended in any case. Although the Information Notes specified the average annual turnover of the framework agreement (EUR 225,000) and the expected number of locations where work was to be carried out (1,300, with a maximum of 50 m² per location), the court ruled that this was insufficient to establish a maximum quantity or maximum value. If the average annual turnover of EUR 225,000 could nevertheless be used to determine the maximum value of the framework agreement (4 × 225,000 = 900,000), it would have been established that the contractor had already performed contracts with a value of more than double that amount: €2,321,043.01, and the framework agreement could not have been renewed, because the maximum value was already exceeded. By pointing out the absence of a maximum value to the court, X thus provided the court with an additional argument to dismiss its claims. Both contracting authorities and bidders would do well to verify at the start of a new procurement procedure whether the notice includes the maximum value of the contract.
De vaak vergeten verplichting om de maximumwaarde op te nemen
Aanbestedende diensten hebben op grond van de Aanbestedingswet en EU aanbestedingsrichtlijnen een verplichting om de maximale waarde van een raamovereenkomst te noemen in de aankondiging van de aanbesteding, hetzij door middel van het noemen van een maximale totale geraamde waarde, hetzij door het noemen van een maximumaantal diensten en/of producten dat men verwacht af te nemen. Als dat maximum wordt bereikt sorteert de raamovereenkomst tussen aanbestedende dienst en opdrachtnemer geen effect meer en levert dat een argument op voor concurrenten van de opdrachtnemer om te betogen dat die overeenkomst beëindigd moet worden en een nieuwe aanbesteding moet plaatsvinden. Het komt ook nog regelmatig voor dat aanbestedende diensten vergeten de maximumwaarde op te nemen in de aankondiging. Dat leidt vaak tot discussies over wat de juridische consequenties zijn voor de raamovereenkomst. In een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland komt deze verplichting ook aan de orde, maar op een andere manier dan gebruikelijk.
X was de zittende dienstverlener van de gemeente Schagen voor onderhouds- en herstelwerkzaamheden met betrekking tot bestrating en had na het winnen van een Europese aanbesteding een raamovereenkomst afgesloten medio januari 2023, met een duur van twee jaar en een optie tot verlenging met 2 keer 12 maanden. Als de gemeente gebruik wilde maken van deze verlengingsoptie moest zij dat uiterlijk 3 maanden voor het verstrijken van de op dat moment geldende looptijd schriftelijk melden aan de opdrachtnemer. De gemeente had de eerste verlengingsoptie wel gelicht, maar berichtte de opdrachtnemer op 24 september 2025 dat zij geen gebruik zou maken van de laatste verlengingsmogelijkheid en dat de raamovereenkomst daarom op 31 december 2025 zou eindigen. Vervolgens schreef de gemeente een nieuwe meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure uit voor een grotere opdracht, waar het onderhoud en herstel van bestrating onderdeel van uitmaakte.
X beweert dat de gemeente het gerechtvaardigd vertrouwen zou hebben gewekt dat zij de raamovereenkomst met X een tweede keer zou verlengen. Ook zou de gemeente in strijd met meerdere publiekrechtelijke en aanbestedingsrechtelijke beginselen hebben gehandeld door opdrachten te gunnen aan derden, terwijl die opdrachten onder de reikwijdte van de raamovereenkomst vielen. De gemeente heeft niet laten weten dat “het gehele budget” verbruikt is en heeft ook niet kenbaar gemaakt wat dat budget zou zijn (lees: de maximumwaarde). X vordert daarom dat de gemeente wordt geboden om: de raamovereenkomst na te komen tot 31 december 2026; en de beslissing om de raamovereenkomst niet te verlengen in te trekken. Voorts vordert X dat de gemeente wordt verboden om opdrachten die onder de raamovereenkomst vallen te gunnen aan derden; en de gemeente moet worden verboden om de nieuwe, grotere aanbesteding voort te zetten. Als subsidiaire vordering moet de gemeente worden geboden om X uit te nodigen voor een meervoudig onderhandse aanbesteding voor zover die op 2027 zou zien. Aan alle vorderingen wordt een dwangsom gekoppeld van EUR. 20.000 per dag met een maximum van EUR. 260.000,-.
De gemeente betwist dat zij een toezegging tot verlenging van de raamovereenkomst zou hebben gedaan en zelfs al zou die toezegging zijn gedaan, is die niet door een bevoegd vertegenwoordiger van de gemeente gedaan. Het moet de gemeente ook vrij staan om een nieuwe aanbesteding te starten. De gemeente geeft toe dat zij een opdracht heeft gegund aan een derde partij lopende de raamovereenkomst, maar heeft toegezegd dat niet nogmaals te zullen doen.
De rechter wijst de vorderingen van X af: de gemeente heeft in beginsel contractsvrijheid en als er al een toezegging zou zijn gedaan door de gemeente, geldt dat die toezegging niet schriftelijk is verricht en dat was wel een voorwaarde voor verlenging.
En er is nog een reden waarom een verlenging van de raamovereenkomst niet mogelijk is: de gemeente heeft namelijk geen maximumhoeveelheid of maximumwaarde opgenomen in de raamovereenkomst of aanbesteding. Daarom kan de raamovereenkomst hoe dan ook niet meer verlengd worden volgens de rechtbank. Hoewel er in de Nota’s van inlichtingen aan was gegeven wat de gemiddelde omzet per jaar was van de raamovereenkomst (EUR. 225.000) en het te verwachten aantal locaties waar werkzaamheden moesten plaatsvinden (1300 van maximaal 50 m2 per locatie), was dat volgens de rechter onvoldoende om van een maximumhoeveelheid of maximumwaarde te kunnen spreken. Als de gemiddelde jaaromzet van EUR. 225.000,- toch zou kunnen worden gebruikt om te bepalen wat de maximumwaarde van de raamovereenkomst was (4 * 225.000 = 900.000), dan stond vast dat de opdrachtnemer reeds opdrachten had uitgevoerd met een waarde van ruim het dubbele bedrag: € 2.321.043,01 en dan had de raamovereenkomst ook niet verlengd kunnen worden. Door de rechtbank te wijzen op het ontbreken van een maximumwaarde heeft X de rechtbank dus een extra argument verschaft om de vorderingen af te wijzen. Zowel aanbestedende diensten als inschrijvers doen er goed aan om bij de start van een nieuwe aanbestedingsprocedure na te gaan of de aankondiging de maximumwaarde van de opdracht bevat.
