Do Hague Judges Provide a Breakthrough in the Netherlands' Nitrogen Crisis?

January 30, 2025 | Blog | ESGL 2025 / 5089, Maxime de Jong, e-ISSN 3050-6948, M.A.D.Lex

On January 22, 2025, the District Court of The Hague issued an interesting ruling in a case between Greenpeace and the Dutch State (the “Nitrogen Ruling”). In this decision, the court ruled that the State is acting unlawfully by failing to take sufficient measures to reduce nitrogen deposition in Natura 2000 areas and for not meeting the legal nitrogen targets for 2025 and 2030. The Nitrogen Ruling compels the State act faster and more efficiently against the nitrogen crisis, with potentially far-reaching consequences for nitrogen policy and the relationship between the judiciary and the legislature.

The essence of the Case

Greenpeace argued that the State was acting unlawfully by failing to prevent further deterioration of nitrogen-sensitive nature in Natura 2000 areas. In doing so, Greenpeace argued that the State was not complying with its legal obligation to ensure that at least 40% of nitrogen-sensitive nature remains below the critical deposition values (“KDW”) by the end of 2025, as stipulated in the Habitats Directive. The legal target for 2030 is 50%, while the Coalition Agreement sets an ambition of 74%. Greenpeace sought a court order requiring the State to meet these targets and to prioritize the most vulnerable areas. Additionally, Greenpeace requested that penalty payments of €10 million be imposed should the State fail to meet these targets.

In its defense, the State argued that it is up to the legislature, not the judiciary, to determine what measures should be taken. The State also emphasized that numerous measures have already been implemented and new initiatives are in the making, such as the nitrogen registration system and reduction measures in the agricultural sector.

The Court’s Judgment

The court largely ruled in favor of Greenpeace. Its judgment is based on the Habitats Directive, which requires EU Member States to protect Natura 2000 areas from deterioration and to actively pursue their restoration. The State contended that it was not for the court to determine which measures should be taken and that granting Greenpeace’s claims would amount to an impermissible legislative injunction. However, the court ruled that it did not violate the separation of powers by assessing the legality of State action under the Habitats Directive and national law. The court found the State acts unlawfully by:

• Failing to halt the deterioration of nitrogen-sensitive nature in a timely manner.
• Failing to meet the legal target of 40% nitrogen-sensitive nature below the KDW by 2025.
• Being highly unlikely to meet the legal target of 50% by 2030.
  

The court emphasized that while it is up to the legislature to determine the law, this does not prevent the court from reviewing whether the State is acting within the boundaries of the law. In this case, the court concluded that the measures taken and planned by the State are insufficient to meet nitrogen reduction targets. Furthermore, the court found it justified to prioritize the most vulnerable Natura 2000 areas.

To ensure compliance with the nitrogen targets, the court imposed a penalty payment of €10 million if the State fails to achieve the 50% target by 2030. Additionally, the court ruled that the judgment must be executed immediately, even if the State decides to appeal.

Implications of the Nitrogen Ruling

The Nitrogen Ruling has significant consequences for Dutch nitrogen policy. It forces the State to take more rapid and intensified action to reduce nitrogen emissions. This could lead to:

• Acceleration of existing measures: the State will probably need to implement nitrogen reducing measures more quickly, such as reducing livestock numbers, phasing out high-emission farms, and revising permits in nitrogen-sensitive areas. However, the political outlooks differ: while VVD and NSC consider taking additional measures, BBB and PVV advocate for adjusting the nitrogen regulations. The latter could mean a shift in nitrogen policy.
• Prioritization of vulnerable nature: the obligation to prioritize the most threatened Natura 2000 areas pressures the State to intensify protection efforts for specific areas.
• Tension between the judiciary and the legislature: the ruling emphasizes the judiciary’s role in environmental matters and indirectly restricts political choices. The court explicitly stated that it is not interfering with policy decisions but is merely ensuring legal compliance. This is pointed out because in this case the court finds that the State is not fully complying with its obligations under the Habitats Directive. The court makes it clear that its duty is not to prescribe policy choices, but to ensure that the State complies with the law, which in this case means that the State must take the necessary measures to meet the nitrogen targets. Nevertheless, the ruling may spark debates over the separation of powers. By intervening in environmental regulations, the court implicitly influences political choises. This raises the question of whether the court is overstepping its authority by enforcing compliance with legal obligations in a manner that impacts legislative discretion.
• Precedent for future litigation: the Nitrogen Ruling may inspire other environmental organizations to initiate similar proceedings, not only regarding nitrogen but also in broader environmental matters such as climate policy[1].
  
  

Outlook

The State has indicated it is likely to appeal. It remains uncertain whether a higher court will uphold the ruling, particularly given the tension between judicial authority and legislative discretion. Furthermore, questions remain about the feasibility of the ruling: even with stricter measures, achieving the nitrogen targets within the set timeframes may prove challenging.

For Greenpeace, the Nitrogen Ruling represents a significant step in the fight against nitrogen pollution, but its actual impact depends on the State’s willingness and ability to make significant policy changes. At the same time, the Nitrogen Ruling confirms that political issues are becoming an subject of legal disputes against the State more often. This is not an entirely new phenomenon, consider the Urgenda case in which the State was ordered to reduce greenhouse gas emissions. Currently, there are several pending proceedings against the State, such as the collective action concerning PFAS contamination [2], the case on the impact of climate change on Bonaire [3], and the case regarding the supply of fighter jet components to Israel, which is now before the Supreme Court [4].

The Nitrogen Ruling marks a crucial moment in the Dutch nitrogen crisis. While it sends a clear message that the State must do better, the question remains: will this ruling truly pull the nitrogen crisis out of its current impasse? Whether the ruling withstands appeal and whether the State can meet the targets in time will become clear in the coming years.

[1] Greenpeace is also currently pursuing a collective action against the State concerning climate change impacts on Bonaire: https://www.greenpeace.org/nl/klimaat-categorie/65071/klimaatzaak-inwoners-bonaire-en-greenpeace-tegen-de-staat-van-start/

[2] https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Natuur-en-Milieufederaties-e.a.v.Staat-der-Nederlanden.pdf

[3] Dagvaarding-greenpeace-vs-staat-der-nederlanden-11-1-2024.pdf

[4] At the time of writing, only the opinion of Advocate General P. Vlas is available: PHR November 29, 2024, ECLI:NL:PHR:2024:1279 (Opinion of A-G P. Vlas).

Halen de Haagse rechters de stikstofproblematiek in Nederland uit het slop?

30 Januari 2025 | Blog | ESGL 2025 / 5089, Maxime de Jong, e-ISSN 3050-6948, M.A.D.Lex

Op 22 januari 2025 deed de rechtbank Den Haag een interessante uitspraak in een zaak tussen Greenpeace en de Nederlandse Staat (de “Stikstof-uitspraak”). In de Stikstof-uitspraak oordeelde de rechtbank dat de Staat onrechtmatig handelt door onvoldoende maatregelen te nemen om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden terug te dringen en de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en 2030 niet te halen. De Stikstof-uitspraak dwingt de Staat om sneller en effectiever op te treden tegen de stikstofcrisis, met mogelijk verregaande consequenties voor het stikstofbeleid en de relatie tussen rechter en wetgever.

De kern van de zaak

Greenpeace voerde aan dat de Staat onrechtmatig handelt door niet te voorkomen dat stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden verder verslechtert. Daarbij stelde Greenpeace dat de Staat niet voldoet aan de wettelijke verplichting om tegen eind 2025 ten minste 40% van de stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden (KDW) te brengen, zoals vastgelegd in de Habitatrichtlijn. Voor 2030 geldt een wettelijk doel van 50%, terwijl in het Coalitieakkoord een ambitie van 74% is vastgelegd. Greenpeace vorderde dat de rechtbank de Staat zou bevelen om deze doelen te behalen en prioriteit te geven aan de meest kwetsbare gebieden. Bovendien vorderde Greenpeace om dwangsommen van €10 miljoen op te leggen voor het geval de Staat de doelen niet haalt.

De Staat voerde verweer door te stellen dat het aan de wetgever en niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen nodig zijn. Daarnaast benadrukte de Staat dat er al veel maatregelen zijn genomen en nieuwe maatregelen in voorbereiding zijn, zoals het stikstofregistratiesysteem en reductiemaatregelen in de landbouw.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank stelde Greenpeace in belangrijke mate in het gelijk. Het oordeel van de rechtbank is gebaseerd op de Habitatrichtlijn, die vereist dat lidstaten natuur in Natura 2000-gebieden beschermen tegen verslechtering en actief werken aan herstel. De Staat voerde als verweer aan dat het niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen moeten worden genomen en dat toewijzing van de vorderingen zou neerkomen op een ontoelaatbaar wetgevingsbevel. Echter, de rechtbank oordeelde dat zij niet in strijd met de scheiding der machten handelt door de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te toetsen aan de Habitatrichtlijn en de nationale wetgeving. De rechtbank stelde vast dat de Staat onrechtmatig handelt door:

• De verslechtering van stikstofgevoelige natuur niet tijdig te stoppen.
• Het wettelijke doel van 40% stikstofgevoelige natuur onder de KDW in 2025 niet te halen.
• Het zeer waarschijnlijk niet halen van het wettelijke doel van 50% in 2030.
  

De rechtbank benadrukte dat het weliswaar aan de wetgever is om te bepalen hoe wetgeving wordt vormgegeven, maar dat dit de rechter er niet van weerhoudt om te toetsen of de Staat binnen de grenzen van het recht handelt. In dit geval concludeerde de rechtbank dat de door de Staat genomen en geplande maatregelen onvoldoende zijn om de stikstofdoelen te halen. Bovendien achtte de rechtbank het gerechtvaardigd om prioriteit te geven aan de meest kwetsbare Natura 2000-gebieden.

Om naleving van de stikstofdoelen te waarborgen, legde de rechtbank de Staat een dwangsom van €10 miljoen op voor het niet behalen van de doelstelling van 50% in 2030. De rechtbank stelde tevens dat het vonnis direct moet worden uitgevoerd, ook als de Staat besluit in hoger beroep te gaan.

Implicaties van de Stikstof-uitspraak

De Stikstof-uitspraak heeft verstrekkende gevolgen voor het Nederlandse stikstofbeleid. Het dwingt de Staat tot versneld en geïntensiveerd optreden om de stikstofuitstoot te verminderen. Dit kan leiden tot:

• Versnelling van bestaande maatregelen: de Staat zal waarschijnlijk sneller stikstof reducerende maatregelen moeten implementeren, zoals het verkleinen van de veestapel, het saneren van piekbelasters en het aanpassen van vergunningen in stikstofgevoelige gebieden. Tegelijkertijd is het kabinet verdeeld over de aanpak: terwijl VVD en NSC overwegen om maatregelen te nemen, pleiten BBB en PVV juist voor aanpassing van de stikstofregels. Dit laatste zou een alternatieve koers kunnen betekenen in het stikstofbeleid.
• Prioritering van kwetsbare natuur: de verplichting om prioriteit te geven aan de meest bedreigde Natura 2000-gebieden zet druk op de Staat om specifieke gebieden intensief te beschermen.
• Spanning tussen rechter en wetgever: de Stikstof-uitspraak benadrukt de rol van de rechter in milieukwesties en legt indirect beperkingen op aan politieke keuzes. De rechtbank legt in haar vonnis uit dat zij niet ingrijpt in politieke afwegingen, maar enkel toeziet op de naleving van de wet. Dit wordt expliciet benoemd, omdat de rechter in dit geval vaststelt dat de Staat zijn verplichtingen op grond van de Habitatrichtlijn niet volledig nakomt. De rechtbank maakt duidelijk dat haar taak niet is om beleidskeuzes voor te schrijven, maar om te waarborgen dat de Staat de wet naleeft, wat in dit geval betekent dat de Staat de noodzakelijke maatregelen moet treffen om de stikstofdoelen te halen. Desalniettemin kan de Stikstof-uitspraak leiden tot discussie over de scheiding der machten. Doordat  de rechter ingrijpt in de naleving van milieuregels en daarmee impliciet politieke keuzes beïnvloedt, ondanks dat zij formeel gezien niet beleidsmatig oordeelt. Dit roept de vraag op of de rechter niet te ver gaat door het naleven van wettelijke verplichtingen af te dwingen op een manier die invloed heeft op politieke besluitvorming, en daarmee de grenzen van de rechterlijke macht zou kunnen overschrijden.
• Precedentwerking: de Stikstof-uitspraak kan andere milieugroepen inspireren om vergelijkbare procedures te starten, niet alleen met betrekking tot stikstof, maar ook in bredere milieukwesties zoals klimaatbeleid.^[1]
  

Vooruitzichten

De Staat heeft aangegeven waarschijnlijk in hoger beroep te gaan. Het is onduidelijk of een hogere rechter het oordeel van de rechtbank in stand houdt, met name vanwege de spanning tussen de rechterlijke macht en de beleidsvrijheid van de wetgever. Bovendien blijven er vragen over de uitvoerbaarheid van de Stikstof-uitspraak: zelfs met strengere maatregelen is het onzeker of de stikstofdoelen haalbaar zijn binnen de gestelde termijnen.

Greenpeace kan de Stikstof-uitspraak beschouwen als een belangrijke stap in de strijd tegen stikstofvervuiling, maar de daadwerkelijke impact hangt af van de bereidheid en het vermogen van de Staat om het beleid ingrijpend aan te passen. Tegelijkertijd bevestigt de Stikstof-uitspraak dat politieke kwesties steeds vaker onderwerp zijn van juridische geschillen tegen de Staat. Dit is niet een nieuw fenomeen, zie bijvoorbeeld de Urgenda-zaak waarin de Staat werd veroordeeld tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Momenteel lopen er verschillende procedures tegen de Staat, zoals de collectieve actie in verband met PFAS-verontreiniging^[2], de zaak over de impact van klimaatverandering op Bonaire^[3], en de procedure over de levering van gevechtsvliegtuigonderdelen aan Israël, die nu bij de Hoge Raad ligt.^[4]

De Stikstof-uitspraak markeert een cruciaal moment in de Nederlandse stikstofcrisis. Hoewel deze uitspraak een helder signaal afgeeft dat de Staat meer moet doen, blijft de vraag of de Stikstof-uitspraak de stikstofproblematiek daadwerkelijk uit het slop kan trekken. Of het vonnis standhoudt in hoger beroep en of de Staat tijdig kan voldoen aan de gestelde doelen, zal de komende jaren blijken.

^[1]Zo heeft Greenpeace op dit moment bijvoorbeeld ook een collectieve actie lopen tegen de Staat in verband met de impact van klimaatverandering op Bonaire: https://www.greenpeace.org/nl/klimaat-categorie/65071/klimaatzaak-inwoners-bonaire-en-greenpeace-tegen-de-staat-van-start/   

^[2] https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/Natuur-en-Milieufederaties-e.a.v.Staat-der-Nederlanden.pdf

^[3]Dagvaarding-greenpeace-vs-staat-der-nederlanden-11-1-2024.pdf

^[4]Op het moment van het schrijven van deze blog is nog slechts de conclusie van A-G Vlas beschikbaar: PHR 29 november 2024, ECLI:NL:PHR:2024:1279 (conclusie A-G P. Vlas).