Increased focus on software and cloud companies

Over the past quarter of the year, competition authorities have been paying more attention to the activities of software and cloud companies. More specifically, the European Commission (Commission) launched an investigation into SAP and invited market parties to comment on SAP’s commitments. In addition, the Commission accepted commitments from Microsoft, which it made in response to the Commission’s preliminary finding that it linked or bundled the sale of Teams with Office 365 and Microsoft 365. The focus on this sector also grew at the national level; at the end of September 2025, the Dutch Authority for Consumers and Markets (ACM) announced that it had launched an investigation into the abuse of a dominant position by an anonymous international software supplier. Another relevant development was the start of market investigations by the Commission into Amazon and Microsoft to possibly designate them as gatekeepers within the meaning of the Digital Markets Act (DMA).

SAP

SAP is a German company active in the development of software applications for businesses. These companies can use SAP software to manage their business activities. SAP licenses them to use this Enterprise Resource Planning software (ERP software) and offers maintenance and support services (e.g., performing updates) in this context. The ERP software can operate on the company's own servers, but also via the cloud.

According to the Commission's preliminary assessment, SAP is abusing its dominant position in the aftermarket for maintenance and support services for its ERP software operating on the customer's own servers. It sees four competition law concerns in this context:

1. SAP prevents its customers from purchasing maintenance and support services from competitors by (i) requiring them to purchase maintenance and support services for all ERP software running on their own servers, and (ii) not differentiating between prices and types of maintenance and support;
2. SAP ensures that its customers cannot cancel maintenance and support services for unused software licenses;
3. SAP systematically extends the initial term of ERP software licenses that run on customers' servers. Customers cannot cancel maintenance and support services during this term; and
4. SAP charges reinstatement and back-maintenance costs to customers who resubscribe to SAP's maintenance and support services after not purchasing these services for a certain period of time.

According to the Commission, these practices restricted competition in the aforementioned aftermarket. This would mean that SAP is acting in violation of Article 102 TFEU. To address the Commission's concerns, SAP has proposed the following commitments, which would remain in force for 10 years:

1. SAP intends to provide customers with clarity on the conditions for splitting their SAP systems into separate parts, allowing them to choose between different providers of maintenance and support services or to decide not to purchase these services;
2. SAP intends to provide greater access to alternative methods of calculating license fees. Customers will also be given the option to terminate maintenance and support services for unused licenses.
3. SAP will clarify the contract provisions about the term of licenses and the associated termination options; and
4. SAP will no longer charge reinstatement fees to customers who resubscribe after a period of absence. In addition, it will reduce the maintenance fees to half the amount of maintenance and support fees that a customer would have paid if they had not terminated support.

Interested parties have until mid-December 2025 to respond to these commitments. If the commitments prove sufficient to address the Commission's competition concerns, they may be declared binding and SAP will avoid a heavy fine.

Microsoft

Earlier this quarter, the Commission already accepted Microsoft's commitments. Microsoft made these commitments in response to the Commission's preliminary finding in July 2023 that it had acted in breach of Article 102 TFEU by tying or bundling the sale of the Teams product to Office 365 and Microsoft 365. Microsoft was thus found to have abused its dominant position in the market for productivity software. This is not the first time that Microsoft has been reprimanded for abuse of its dominant position.

To respond to the Commission's concerns, Microsoft first made the following commitments:

1. Microsoft will ensure that customers can also purchase Office 365 and Microsoft 365 packages without Teams at a lower price. Moreover, Microsoft has agreed to not provide greater discounts on Teams or packages with Teams that those available on packages without Teams;
2. Microsoft will regularly offer customers the option to switch to suites without Teams;
3. Microsoft will ensure interoperability for competitors of Teams and certain third parties, enabling them to integrate their products with certain Microsoft products and vice versa; and
4. Microsoft enables customers to use their Teams messaging data in competing solutions.
   

   After review by interested third parties, the above commitments were found to be insufficient. Microsoft has therefore added the following three commitments:

5. Microsoft will increase the price difference between some Office 365 and Office 365 packages without Teams compared to packages with Teams by 50 percent;
6. Microsoft will explain that Microsoft websites advertising software offers must display both the offer with and without Teams; and
7. Microsoft will publish information on interoperability and data portability on all its relevant websites for developers.

Microsoft must comply with these commitments for the next seven years, now that they have been declared binding by the Commission. The commitments regarding interoperability and data portability will apply for 10 years. Compliance will be monitored by a supervisory authority, which will also mediate in disputes.

ACM

At the end of September, the ACM also announced that it had launched an investigation into an international software supplier in connection with abuse of a dominant position. It is unclear which company this investigation specifically concerns. The only clues provided by the ACM in this regard relate to the abuse, which is said to be linked to the pricing of certain software and the conditions that the company imposes on its customers in the Netherlands. If this investigation concerns SAP, it is important to note that the ACM no longer has the authority to apply European competition rules to SAP's conduct due to the investigation launched by the Commission.

Microsoft and Amazon

In mid-November, the Commission announced that it had launched three market investigations into the cloud computing services of Amazon and Microsoft. More specifically, the Commission is investigating whether Amazon Web Services and Microsoft Azure should be designated as gatekeepers under the DMA. This designation is intended to ensure that these platforms guarantee a fair access to their services by forcing them to comply with additional obligations. The Commission's third investigation focuses on the effectiveness of the current possible obligations described in the DMA in the cloud computing services sector.

Conclusion

Both the Commission and the ACM recognize the importance of taking action against software and cloud companies. This is evident from the increased enforcement by these authorities in this sector this quarter. SAP's proposed commitments are significant and address many of the Commission's concerns. However, there is a risk that these may prove to be insufficient, as was the case with Microsoft. In our view, this is particularly relevant for the commitments related to interoperability. In this context, SAP must be able to effectively guarantee that its European users can choose alternatives.

De verscherpte aandacht voor software- en cloudbedrijven

Het afgelopen kwartaal nam de aandacht van mededingingsautoriteiten voor de activiteiten van software- en cloudbedrijven toe. Meer specifiek startte de Europese Commissie (“Commissie”) een onderzoek naar SAP en nodigde zij marktpartijen uit om commentaar te leveren op de toezeggingen van SAP. Daarnaast accepteerde de Commissie toezeggingen van Microsoft, die zij deed naar aanleiding van het voorlopige oordeel van de Commissie dat zij de verkoop van Teams zou koppelen of bundelen aan Office 365 en Microsoft 365. Ook op nationaal niveau groeide de aandacht voor deze sector; eind september 2025 maakte de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) bekend dat zij een onderzoek is gestart naar de misbruik van de machtspositie van een anonieme, internationale software leverancier. Een andere relevante ontwikkeling was de start van marktonderzoeken van de Commissie naar Amazon en Microsoft om hen mogelijk aan te wijzen als poortwachters in de zin van de Digitale Marktverordening (“DMA”).

SAP

SAP is een Duitse onderneming actief op het gebied van de ontwikkeling van softwareapplicaties voor bedrijven. Deze bedrijven kunnen middels de software van SAP hun bedrijfsactiviteiten beheren. SAP geeft hen voor het gebruik van deze Enterprise Resource Planning-software (“ERP-software”) een licentie en biedt in dit kader onderhouds- en ondersteuningsdiensten (bijv. het uitvoeren van updates) aan. De ERP-software kan opereren op de eigen servers van het bedrijf in kwestie, maar ook via de cloud.

Volgens de voorlopige beoordeling van de Commissie, maakt SAP misbruik van haar dominante machtspositie op de aftermarket voor onderhouds- en ondersteuningsdiensten voor haar ERP-software die opereert op de eigen servers van de afnemer. Zij ziet in dit kader vier mededingingsrechtelijke bezwaren:

1. SAP zorgt ervoor dat haar afnemers geen onderhouds- en ondersteuningsdiensten van concurrenten kunnen afnemen door (i) hen te verplichten om onderhouds- en ondersteuningsdiensten af te nemen voor alle ERP-software die functioneert op hun eigen servers, en (ii) geen onderscheid aan te brengen in prijs en type onderhoud en ondersteuning;
2. SAP zorgt ervoor dat haar afnemers onderhouds- en ondersteuningsdiensten voor ongebruikte softwarelicenties niet kunnen opzeggen;
3. SAP verlengt systematisch de duur van de initiële looptijd van ERP-software licenties die functioneren op de servers van de afnemers. Afnemers kunnen de onderhouds- en ondersteuningsdiensten gedurende deze looptijd niet opzeggen; en
4. SAP brengt herstel- en achterstallige onderhoudskosten in rekening aan klanten die zich opnieuw abonneren op de onderhouds- en ondersteuningsdiensten van SAP, nadat zij gedurende een bepaalde periode deze diensten niet afnamen.

Deze praktijken zorgden volgens de Commissie voor een beperking van de concurrentie op de voornoemde aftermarket. Daarmee zou SAP in strijd handelen met artikel 102 VWEU. Om de zorgen van de Commissie weg te nemen, heeft SAP de volgende toezeggingen voorgesteld die van kracht zouden blijven gedurende 10 jaar:

1. SAP wil afnemers duidelijkheid bieden over de voorwaarden van het opsplitsen van hun SAP-systemen in afzonderlijke delen, waardoor zij kunnen kiezen tussen verschillende aanbieders van onderhouds- en ondersteuningsdiensten of kunnen besluiten deze diensten niet te willen afnemen;
2. SAP is voornemens meer toegang te verschaffen tot alternatieve manieren om de licentievergoedingen te berekenen. Klanten krijgen daarnaast de mogelijkheid om de onderhouds- en ondersteuningsdiensten voor ongebruikte licenties te beëindigen;
3. SAP gaat de contractsbepalingen over de looptijd van licenties en de bijbehorende opzeggingsmogelijkheden verduidelijken; en
4. SAP zal geen herstelkosten meer in rekening brengen aan klanten die zich opnieuw abonneren na een periode van afwezigheid. Daarnaast gaat zij de achterstallige onderhoudskosten verlagen tot de helft van het bedrag aan onderhouds- en ondersteuningskosten dat een klant zou hebben betaald als hij de ondersteuning niet zou hebben opgezegd.

Geïnteresseerden hebben tot half december 2025 de tijd gekregen om te reageren op deze toezeggingen. Als blijkt dat de toezeggingen voldoende zijn om de mededingingsbezwaren van de Commissie weg te nemen, kunnen deze bindend worden verklaard en ontloopt SAP een hoge boete.

Microsoft

Eerder dit kwartaal accepteerde de Commissie al de toezeggingen van Microsoft. Deze toezeggingen deed Microsoft naar aanleiding van de voorlopige bevinding van de Commissie van juli 2023 dat zij handelde in strijd met artikel 102 VWEU door de verkoop van het product Teams te koppelen (tying) dan wel te bundelen (bundling) aan Office 365 en Microsoft 365. Microsoft zou zo haar machtspositie op de markt voor productiviteitssoftware hebben misbruikt. Dit is niet de eerste keer dat Microsoft op de vingers is getikt voor misbruik van de machtspositie.

Om de bezwaren van de Commissie weg te nemen heeft Microsoft aanvankelijk de volgende toezeggingen gedaan:

1. Microsoft zorgt ervoor dat klanten voor een lagere prijs ook Office 365- en Microsoft 365-pakketten kunnen kopen zonder Teams. Bovendien heeft Microsoft toegezegd geen kortingen op Teams of op pakketten met Teams aan te bieden die hoger zijn dan die op pakketten zonder Teams;
2. Microsoft biedt klanten regelmatig de mogelijkheid om over te stappen op suites zonder Teams;
3. Microsoft waarborgt interoperabiliteit voor concurrenten van Teams en bepaalde derde partijen, en zorgt ervoor dat zij hun producten kunnen integreren in bepaalde producten van Microsoft en vice versa; en
4. Microsoft stelt klanten in staat de data van hun Teams-berichten te gebruiken in concurrerende oplossingen.

    

   Na de toetsing door belanghebbende derden, bleken de voornoemde toezeggingen onvoldoende te zijn. Daarom heeft Microsoft de volgende drie toezeggingen hieraan toegevoegd:

5. Microsoft verhoogt het prijsverschil tussen sommige Office 365- en Office 365-pakketten zonder Teams vergeleken met de pakketten met Teams met 50 procent;
6. Microsoft verduidelijkt dat Microsoft-websites die reclame maken voor softwareaanbiedingen zowel de aanbieding met als zonder Teams moeten weergeven; en
7. Microsoft publiceert informatie over interoperabiliteit en gegevensoverdraagbaarheid op al haar relevante websites voor ontwikkelaars.

Microsoft moet zich hier de komende zeven jaar aan houden, nu deze toezeggingen bindend zijn verklaard door de Commissie. De toezeggingen ten aanzien van de interoperabiliteit en gegevensoverdraagbaarheid zullen 10 jaar gelden. De naleving daarvan zal worden gecontroleerd door een toezichthoudende instantie, die ook zal bemiddelen bij geschillen.

ACM

Eind september heeft de ACM tevens aangekondigd een onderzoek te zijn gestart naar een internationale softwareleverancier in het kader van misbruik van de machtspositie. Het is onduidelijk op welk bedrijf dit onderzoek specifiek betrekking heeft. De enige aanknopingspunten die de ACM in dit kader geeft zien op het misbruik, dat verband zou houden met de prijsstelling van bepaalde software en op de voorwaarden die het bedrijf hanteert tegenover haar afnemers in Nederland. Mocht dit onderzoek betrekking hebben op SAP, is het van belang op te merken dat de ACM geen bevoegdheid meer heeft om de Europese mededingingsregels toe te passen op de gedragingen van SAP vanwege het gestarte onderzoek door de Commissie.

Microsoft en Amazon

Half november maakte de Commissie bekend drie marktonderzoeken te zijn gestart naar de cloudcomputingdiensten van Amazon en Microsoft. Meer specifiek onderzoekt de Commissie of Amazon Web Services en Microsoft Azure aangemerkt dienen te worden als poortwachter onder de DMA. Grote online platforms kunnen op grond van de DMA een dergelijke aanwijzing krijgen en moeten op grond van die aanwijzing voldoen aan bepaalde verplichtingen om eerlijke toegang tot het platform te borgen. Het derde onderzoek van de Commissie richt zich op de effectiviteit van de huidige verplichtingen in de DMA in de cloudcomputingdienstensector.

Conclusie

Zowel de Commissie als de ACM erkennen het belang van het optreden tegen software- en cloudbedrijven. Dit blijkt uit de toenemende handhaving van deze autoriteiten in deze sector dit kwartaal. De voorgestelde toezeggingen van SAP zijn aanzienlijk en pakken veel van de bezwaren van de Commissie aan. Er is echter een reële kans dat derde partijen zullen betogen dat deze toezeggingen onvoldoende zijn, zoals ook het geval was bij Microsoft. Onzes inziens is dit met name relevant voor de toezeggingen gerelateerd aan interoperabiliteit. SAP moet in dit kader daadwerkelijk kunnen waarborgen dat haar Europese gebruikers kunnen kiezen voor alternatieven.