An overview of damages and compensation under the new Dutch Environmental Act

Private parties can claim damages in various ways if they believe that a spatial planning decision by the government is causing them harm. However, claiming that damage will become more uniform with the introduction of the Dutch Environmental Act. This law is expected to enter into force on 1 January 2022.

Not only does this law significantly change existing environmental law, it will also form the most important legal framework for spatial plans and developments. The damage component that can be associated with such developments is also regulated in this Act, and in this respect, various (negotiable) changes are underway.

A brief overview of the Environmental Act

The Environmental Act is being introduced because there are currently a number of widespread laws within environmental law and, as a result, often a great lack of clarity for individuals. The intention of the Environmental Act is to regulate the environmental law aspects in one integrated law.

The Environmental Act bundles and modernises all laws for the living environment into one law, and offers administrative bodies various instruments to regulate the physical living environment and the activities involved. This includes the environmental plan, the environmental vision and the program. The ultimate goal here is to provide a coherent approach to the physical living environment.

Compared to current environmental law, the new environmental law assumes participation by individuals – the joint creation of the living environment; a population-based policy. Does this also mean that developments will not proceed if the participants do not agree? No. Development can also continue with opposition. Interested parties can then pursue legal remedies, and any damage they suffer can also be recovered from the relevant government.

The Environmental Act has a damage title in Chapter 15. The figures of planning damage and compensation of losses (as we know them under current law) are included, with the understanding that the term "planning damages" will be deleted and now falls under the heading of compensation of losses.

Why introduce a new regulation?

The new claims regulation bundles the currently applicable claims arrangements in different laws and decisions under the new environmental law under one title; this is in line with the objective of the Environment Act to bring all regulations together. The regulation is therefore aligned with the instruments included in the Environmental Act.

The environmental plan is a great example of this. The plan will comprise more than the current zoning plan, so that a coherent approach (advocated by the legislator) can be achieved, and will be global in design. The concrete details will only be decided at a later stage. This means that, when adopting an environmental plan, individuals can find out whether they are allowed to build an apartment building in a certain location, but also whether, for example, a school or an office building can also be constructed at the same location. Only after a party takes the initiative will the specific details of the location be considered, and only then will there be clarity for the neighbourhood concerning the planning of their living environment.

The new claims settlement in the Environmental Act is also in keeping with the general new approach of the Act, such as the instrument of the environmental plan. For example, the moment that a claim can actually be submitted under the claim settlement has shifted to the moment when the decision to build the apartment building or school building is taken.

What does the new regulation entail?

The new regulation for compensation for loss (Title 15) determines when the government must compensate damage caused by a decision it has taken. Current environmental law stipulates the figure for compensation for loss due to administrative decisions, but this figure is currently only generally anchored in the Awb (General Administrative Law Act). The Awb contains provisions for the allocation of compensation of these losses (the bases) and procedural provisions. The new claims settlement in Title 15 of the Environmental Act supplements the Awb on a number of points and therefore also takes precedence over the provisions of the Awb. The Awb will only continue to apply in matters concerning compensation of losses as a result of administrative acts for those areas that are not supplemented by the Environmental Act.

Compensation of such losses will come up if, as stated, a government decision is taken that (despite being lawful) causes damage to the environment. This could include long-term work on the road (inaccessibility for petrol stations, or detours for large transport companies) or the construction of a metro line (inaccessibility of shops as a result of the realization of the North-South underground line in Amsterdam).

Title 15 of the Environmental Act also covers damage as a result of removing functions from the zoning plan through the adoption of a new environmental plan (the planning damage scheme from the current Spatial Planning Act).

What will change?

Title 15 of the Environmental Act contains several changes to the current environmental law claims schemes, as well as to the termination of planning damages. The moment a claim can be submitted as a result of a development based on an environmental plan will also be changed. When a plan damage claim can be submitted after a zoning plan has become irrevocable; under the Environmental Act this can only be done after an environmental permit has become irrevocable for the realisation of the development. Title 15 also applies to the entire Environment and Planning Act and is therefore broader than the current planning damage schemes. The fixed deduction (fixed amount) on the compensation will also be increased from 2 to 5%.

The new regulation from Title 15 of the Environmental Act applies in full to other claims settlements under laws that are fully incorporated into the Environmental Act. There are also laws that only partially apply to the Environmental Act (eg the Heritage Act); for these laws, Title 15 only applies to the part that has been absorbed into the Environment and Planning Act.

Legal protection

In the second memorandum of amendments (dated 14 January 2020), the jurisdiction of the administrative judge in damage matters is aligned with the main rule of case law in two instances. This means that legal proceedings against a damage decision are open to the administrative judge of the district court and then generally to the Administrative Jurisdiction Division of the Council of State.

Transitional law

What does the new Environmental Act mean for damage decisions that are still pending when the new law enters into force on 1 January 2022? Section 11 of the Environment and Planning Act provides that old law will continue to apply to decisions that are still in the draft phase at the time of entry into force. For decisions against which no appeal is available, the old law continues to apply until the decision takes effect. For decisions against which appeal is possible, the old law continues to apply until the decision becomes final.

This means that if the administrative judge "refers back" a decision to the administrative body to amend a decision with due observance of the considerations in the decision (the administrative loop), the old law will also continue to apply to that amendment. It is the intention of the legislator that any other damage decisions which are irrevocable at the time of the entry into force of the Environment and Planning Act will be equated with decisions taken under the Environment Act. However, this is currently insufficiently regulated (according to the Council of State) and requires further clarification in the final law.

The Environmental Act has a transitional phase (until 2029) for municipalities to transfer applicable zoning plans in parts to an environmental plan. The old law for planning damage claims remains applicable to a request for compensation that is submitted within five years after the entry into force of the Environmental Act, if the alleged damage was caused before the entry into force of that law.

In anterior agreements, it is often stipulated that the developer must comply with planning damage claims which are awarded to the municipality. The grant is made via the applicable planning damage regulation. If it is anticipated that the claims will be handled under the Environmental Act, it is recommended that agreements be made in advance regarding the way in which these claims will be handled, to avoid discussion at a later stage.

In anterior agreements it is often stipulated that the developer must comply with the planning damage claims (which are awarded) to the municipality. The grant is made via the applicable planning damage regulation. If it is anticipated that the claims will be handled under the Environmental Act, it is recommended that agreements be made in advance about the way in which these claims will be handled in order to avoid discussion at a later stage.

Schade onder de Omgevingswet

Private partijen konden al op verschillende manieren schade vorderen als zij meenden dat een besluit van de overheid op het gebied van ruimtelijke ordening hen schade berokkende. Het vorderen van die schade gaat echter meer geuniformeerd worden met de komst van de de Omgevingswet. Op 1 januari 2021 treedt deze wet in werking.

Niet alleen wijzigt deze wet het omgevingsrecht aanzienlijk, maar de wet zal ook het belangrijkste wettelijke kader gaan vormen voor ruimtelijke plannen en ontwikkelingen. Ook de schadecomponent die bij dergelijke ontwikkelingen kan komen kijken, wordt geregeld in deze wet en op dat punt zijn er de nodige – besprekenswaardige – wijzigingen in aantocht.

Omgevingswet in het kort

De aanleiding om de Omgevingswet vast te stellen, is gelegen in het aantal wijd verspreide wetten binnen het omgevingsrecht en daarmee ook de vaak grote onduidelijkheid voor burgers. De bedoeling van de Omgevingswet is om in één geïntegreerde wet de omgevingsrechtelijke aspecten te regelen.

De Omgevingswet bundelt en moderniseert alle wetten voor de leefomgeving in één wet en biedt bestuursorganen diverse instrumenten om de fysieke leefomgeving en de activiteiten daarin te reguleren. Hierbij valt te denken aan het omgevingsplan, de omgevingsvisie en het programma. Het idee is om met de Omgevingswet een samenhangende basis voor de benadering van de fysieke leefomgeving te bieden.

Ten opzichte van het huidige omgevingsrecht wordt in het nieuwe omgevingsrecht uitgegaan van burgerparticipatie, het samen creëren van de leefomgeving. Een zogenaamd inwonergedragen beleid. Betekent dit dan ook dat ontwikkelingen geen doorgang vinden als de participanten niet instemmen? Nee, dat niet. Ook met tegenstand kan een ontwikkeling doorgang vinden. Belanghebbenden kunnen hiertegen dan desgewenst rechtsmiddelen treffen en eventueel door hen te lijden schade kan ook worden verhaald op de betreffende overheid. De Omgevingswet kent in hoofdstuk 15 een schadetitel. De figuren van planschade en nadeelcompensatie, zoals we deze kennen onder het huidige recht, zijn hierin opgenomen, met dien verstande dat het begrip “planschade” komt te vervallen en eveneens onder de noemer van nadeelcompensatie valt.

Waarom een nieuwe regeling?

Deze nieuwe schaderegeling bundelt de thans geldende schaderegelingen in verschillende wetten en besluiten onder de nieuwe omgevingswet in een titel. Dit is in lijn met de doelstelling van de Omgevingswet om alle regelgeving samen te brengen onder één dak. De regeling sluit daarmee aan op de in de Omgevingswet opgenomen instrumenten.

Een voorbeeld ter verduidelijk is het omgevingsplan. Dit plan zal meer omvatten dan het huidige bestemmingsplan, zodat een (door de wetgever voorgestane) samenhangende benadering wordt bereikt. Het Omgevingsplan zal globaal zijn van opzet. Over de concrete invulling van een omgevingsplan wordt pas in een later stadium beslist. Dit betekent dat burgers bij vaststelling van een Omgevingsplan wel kunnen weten dat het is toegelaten om op een bepaalde plek een flatgebouw te realiseren, maar dat op diezelfde plek bijvoorbeeld ook een school of een kantoorgebouw kan komen. Pas zodra een initiatiefnemer zich meldt, zal tot een concrete invulling van de locatie worden gekomen. Pas dan ontstaat ook duidelijkheid voor de omgeving over de invulling van hun leefomgeving.

De nieuwe schaderegeling in de Omgevingswet sluit aan bij de algemene nieuwe benadering van die wet, zoals het instrument van het omgevingsplan. Zo is het moment dat onder de schaderegeling werkelijk een schadeclaim kan worden ingediend, verlegd naar het moment waarop het besluit voor het bouwen van de flat of het schoolgebouw wordt genomen.

Wat houdt de nieuwe regeling in?

De nieuwe regeling voor nadeelcompensatie (titel 15) bepaalt wanneer de overheid schade moet vergoeden die ontstaan is door een besluit dat zij genomen heeft. Onder het huidige omgevingsrecht kennen wij de figuur nadeelcompensatie ook al, maar deze figuur heeft op dit moment slechts een algemene verankering in de Awb. De Awb bevat bepalingen voor de toekenning van nadeelcompensatie (de grondslagen) en procedurele bepalingen. De nieuwe schaderegeling in titel 15 van de Omgevingswet vult de Awb op een aantal punten aan en heeft daarmee ook voorrang op de bepalingen uit de Awb. Slechts voor die delen die de Omgevingswet niet aanvult zal de Awb nog gelden in kwesties aangaande nadeelcompensatie.
Nadeelcompensatie is aan de orde indien er, zoals gezegd, een overheidsbesluit wordt genomen dat, ondanks dat dit een rechtmatig besluit is, toch schade veroorzaakt voor de omgeving. Hierbij kan men denken aan langdurige werkzaamheden aan de weg (onbereikbaarheid voor tankstations, of omrij-schade voor grote vervoersbedrijven) of de aanleg van een metrolijn (onbereikbaarheid van winkels als gevolg van de realisatie van de Noord-Zuidlijn in Amsterdam).

Titel 15 van de Omgevingswet omvat naast de hiervoor beschreven voorbeelden ook de schade als gevolg van het wegbestemmen van functies met de vaststelling van een nieuw omgevingsplan (de planschaderegeling uit de huidige Wro). Dit alles dus vanaf 1 januari 2021 onder de noemer nadeelcompensatie.

Wat verandert er?

Titel 15 van de Omgevingswet kent nog een aantal wijzigingen ten opzichte van de huidige schaderegelingen binnen het omgevingsrecht, behalve het vervallen van het begrip planschade. Ook het moment waarop een schadeclaim kan worden ingediend als gevolg van een ontwikkeling uit hoofde van een omgevingsplan wordt gewijzigd. Waar momenteel een planschadeclaim kan worden ingediend na het onherroepelijk worden van een bestemmingsplan, kan dit onder de Omgevingswet pas na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning voor de realisatie van de ontwikkeling. Ook geldt titel 15 voor het gehele terrein van de Omgevingswet en is daarmee breder dan de vigerende planschaderegelingen. Ook wordt de vaste aftrek (forfait) op de schadevergoeding verhoogd van 2 naar 5 procent.

Voor andere schaderegelingen uit wetten die geheel opgaan in de Omgevingswet geldt de nieuwe regeling uit titel 15 van de Omgevingswet integraal. Er zijn ook wetten die slechts gedeeltelijk opgaan in de Omgevingswet (bijvoorbeeld de Erfgoedwet). Voor deze wetten geldt titel 15 slechts voor het deel dat is opgegaan in de Omgevingswet.

Rechtsbescherming

In de tweede nota van wijzigingen (van 14 januari 2020) is voor wat betreft de rechtsmacht van de bestuursrechter in schadekwesties aangesloten bij de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties. Dit betekent dat tegen een schadebesluit een rechtsgang openstaat bij de bestuursrechter van de rechtbank en daarna (over het algemeen) bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Overgangsrecht

Wat betekent de nieuwe Omgevingswet voor schadebesluiten die nog in procedure zijn op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe wet op 1 januari 2021? In afdeling 11 van de Omgevingswet is geregeld dat oud recht van toepassing blijft op besluiten die op het moment van inwerkingtreding nog in de ontwerpfase zijn. Bij besluiten waartegen geen beroep openstaat, blijft het oude recht gelden tot het besluit van kracht wordt. Bij besluiten waartegen wel beroep openstaat, blijft het oude recht gelden tot het besluit onherroepelijk wordt. Dit betekent dat als de bestuursrechter een besluit ‘terugverwijst’ naar het bestuursorgaan om met inachtneming van de overwegingen in de uitspraak een besluit aan te passen (de bestuurlijke lus) ook op die aanpassing het oude recht van toepassing blijft. Het is de bedoeling van de wetgever dat voor de overige schadebesluiten (die onherroepelijk zijn op het moment van de inwerkingtreding van de Omgevingswet) geldt dat deze gelijk worden gesteld met besluiten die krachtens de Omgevingswet zijn genomen. Dit is echter thans nog onvoldoende duidelijk geregeld (aldus de Raad van State) en behoeft nog verduidelijking in de uiteindelijke wet.

De Omgevingswet kent een overgangsfase (tot 2029) voor gemeenten om geldende bestemmingsplannen (in gedeelten) over te zetten naar een omgevingsplan. Het oude recht voor planschadeclaims blijft van toepassing op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als voor de inwerkingtreding van die wet de gestelde schade is veroorzaakt.

In anterieure overeenkomsten wordt vaak vastgelegd dat de ontwikkelaar de planschadeclaims (die worden toegekend) aan de gemeente moet voldoen. De toekenning geschiedt via de geldende planschadeverordening. Indien wordt voorzien dat de claims onder de Omgevingswet zullen worden afgehandeld, verdient het aanbeveling om op voorhand afspraken te maken over de wijze waarop deze claims worden afgehandeld om zo discussie in een later stadium te voorkomen.